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陈振明《公共管理学》

导论 公共管理学的视野

一、公共管理及相关概念 1、公共管理与公共行政

（1）、公共管理的含义：公共管理是指公共组织提供公共物品和服务的活动，主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。

（2）、公共行政的含义：公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律。

（3）、公共管理与公共行政的区别与联系：a、公共管理除包括公共行政的许多内涵外，还具有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。B、公共管理是以管理概念为基础的公共服务，而公共行政是一种以传统的行政概念为基础的公共服务。 2、公共部门与公共物品

（1）、公共部门的含义：公共部门是指公共事务的管理者和公共服务的提供者。广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

（2）公共物品的含义：公共物品是指具有非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对物品的消费之外。

（3）公共物品的分类

A、纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他等特征的物品是纯公共物品；凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是准公共物品。 B、有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。有形的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服务。

C、全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务。地方性的公共物品是指由地方政府提供的物品或服务。 3、公共管理与私人管理

（1）、使命不同。公共管理是为公共服务，追求公共利益的，私人管理是以盈利为目的的。

（2）、效率意识不同。与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

（3）、责任意识不同。与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理部门更强调责任意识。

（4）、人事管理的复杂程度不同。公共组织尤其是政府中的人事管理比私人组织中的人事管理系统更要复杂和严格的多。

（5）、政治性或公共性不同。与私人管理不同，公共管理具有明显的政治性或公共性特征。 4、治理与善治

治理可泛指任何一种活动的协调方式。当涉及国家发展的问题时，治理被等同于单个国家的可统治性，时为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。

善治的基本要素包括：合法、法治、负责、透明、有效的政府几个方面，这几个要素是构成规范政治权力的主要标准。 二、公共管理学范式的兴起 1、公共管理学的形成

公共管理学形成于19世纪末20世纪初起研究方向由1887年威尔逊的《行政学之研究》一问所确定，其相对独立的学术框架建立于20世纪20-30年代，以1926年怀特的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比的《公共行政管理》的出版为标志。

2、公共管理学的发展与公共管理范式的产生 （1）、公共管理学发展过程中的三次范式转换

指从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学，代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。 （2）、对传统公共行政学范式的批评

指20世纪60年代中后期以后，出现了两种取代传统公共行政学的尝试：a、以弗雷德里克森等人为代表的“新公共行政学”，强调一种民主取向的公共行政学；b、政策分析或政策科学，这一流派在20世纪60年代末、70年代初迅速成长，在70~80年代成为与传统公共行政学相抗衡的学派。 （3）、公共管理范式的产生 A、公共管理的P途径和B途径

公共管理的P途径，即公共管理的政策分析途径。P途径的研究焦点集中在政府的项目上，将项目作为分析的基本单位，机构方面的重要性不再由其自身决定，而是由其与公共项目绩效的相关性所决定。这一途径强调在管理方面的差异性，

主张用政策分析的啊、方法去研究政府组织管理的过程。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资源管理者的对话。

公共管理的B途径，即公共管理的商业研究途径。B途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程；B途径强调公共组织与私人组织管理的相似性；B途径更强调以研究和理论取向，应用和糅合不同的学科理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较作为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的广告管理者而非政治执行官身上。 B、公共管理范式的产生

经过20世纪70~80年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。进入20世纪90年代，公共管理逐渐成为一种鱼传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一。 （4）、公共管理途径的特征

拒斥公共行政学和执行研究。公共管理从一开始就明确拒绝公共行政学和政策执行这两种传统途径。

一种乐观的规范研究领域。与政策执行致力于研究取得项目和政策目标的不可能性不同，公共管理致力于研究如何产生结果。

以顶层管理者的战略决策为焦点。公共管理分析的单位是公共机构的高层管理者的行为，而高层管理者的工作是决定战略。

通过案例研究来发展知识。公共管理研究通过一种粗糙的演绎方法，通过与商学院相类似的决策案例和广告管理者的个人经验来寻找真知灼见。

为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。在公共政策学员中，政策分析已经取得支配地位，而（公共）管理在决策分析中时次要角色，公共管理自觉的为取得与经济学和政策分析的同等地位而努力。 三、公共管理的学科范围 1、公共管理学的研究对象

公共管理学是一个研究公共管理活动和公共管理实践的学科，其目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。 2、公共管理学的学科特征

研究对象与范围更为广泛

公共管理学更具跨学科、综合性的特点

公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。

公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。 公共管理学即时实证的，又是规范的。 与传统行政学相比，公共管理学更具现实性。 四、公共管理学的研究途径和方法 1、公共管理学的研究途径

较有影响的学科研究途径有四种：管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。

管理学途径：把公共行政视为一种管理行为，与民营部门的运作相类似。 政治学途径：强调公共行政的公共性，从而关注其政治的层面。

法学途径：强调主权、宪法和管理实践在公共行政中的重要性，从而将公共行