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对中国贫困类型变迁及反贫困政策的研究

标题注释：本文是Ka Lin的%ulnerabilities and Social Provisioning ：Patterns，Changes and Trends in Transitional China\一文的改写和扩展，该研究为芬兰科学院中国社会政策研究项目所资助。

内容提要：本文考察了中国贫困类型的变迁过程，分析了贫困群体的特征和国家反贫困战略的变化。它以历史分析和制度分析相结合的方法，描述了中国反贫困政策演变的过程，阐释了导致这一进程的制度因素，从而为读者展示中国贫困及反贫困变迁的一般途径。本文也对中国反贫困经验作了评估和总结，从而把贫困问题的研究从经验描述和政策分析层面推进到理论分析的高度。本研究将对理解政策变迁的逻辑，深化对国家反贫困战略制度背景的认识，具有一定的意义。

关键词：贫困/制度变迁/政策分析/市场经济

在中国，贫困研究的焦点往往是贫困的度量和发生率问题，或者是从社会管理的角度出发来分析政府的反贫困政策效应。这种研究取向与萨迈德（Samad ，1996：38）对亚洲贫困研究的评论相一致。在此评论中，作者抱怨亚洲的贫困研究缺乏理论深度。而沈红（2000）在对中国学者贫困研究的文献进行回顾后也认为，这些研究很少能给读者提供充分的理论阐释。姑且不论他们的评论是否恰当，这些评论都隐含了一个共同的要求，即对贫困的研究不应仅停留在经验描述和政策分析的层次上。因此，本研究把阐释的重点放在贫困类型变迁和导致变迁的制度性因素上，并试图通过这些努力来展开对贫困的理论探讨。

对贫困问题的制度性研究最早是由汤森德（Townsend，1971：421996：18-32）。从这个角度出发去研究中国的贫困问题，我们就有必要把贫困问题放在权利资源和社会分层的背景中去考察，并把这一问题与制度变迁相联系。由此，本文以历史和制度分析相结合的方法，去描述贫困类型的变化和贫困群体的变化，从而给读者展现了中国贫困类型变迁的一般途径。它又回顾了国家反贫困战略的变化，阐述政策演变过程及其推动力，进而评估中国反贫困战略的成功及其意义。

一、国家贫困状况的转变

建国伊始，由于基础设施的缺乏和技术条件的落后，新中国的经济重建面临着巨大的挑战。长期的战乱和政治动荡，为中国的工业化进程留下“一张白纸”（按照毛泽东的说法），再加上朝鲜战争爆发之后西方国家对中国实施的长期禁运，把中国经济与国际市场相隔离。这些状况造成了共和国早期相当高的绝对贫困率。如在1949～1977年之间（除1956年），国民人均卡路里日摄入量少于2千克（郇建立a ，2003），这反映了当时食品的严重短缺和绝对贫困现象的流行。后来，在国家的努力下，绝对贫困率有了明显的下降，但是直到这个时期末（以1978年为例），仍有2.5亿人口生活在贫困线以下（IOSC，2001）。

在这种严峻的现实面前，国家通过社会主义运动，逐渐建立起一个以集体为单位的社会网络来保障人们的基本生活。在农村，土地改革运动消灭了土地私有制，国家把农民组织起

来纳入到人民公社的体系中，从而使公社成为农民福利的依靠。由于这一集体制体系起到相当的保障作用，农民的生活资源虽然短缺，但并不意味着大规模的贫困。正如关信平所说：在前三个十年中的最初十年，农村贫困并不见得是一个大问题，因为农民的收入是平等分配的（Guan，2003：75）。在城市，通过对工商业的所有制改造形成了公有制企业（国家所有制和集体所有制企业），他们雇佣了99％的城市劳动力（国家统计局，1986）。国家实行“低工资、高就业、高福利”（Lee ，2001：61；Chen ，2003a：53）的政策，并设立基本生活资料的定量供应制度、充分就业制度、较为平等的工资分配制度，以及在城市中建立的社会保障和公共服务体系。与此同时，企业福利的供给也在某种程度上补偿了城市工人的低工资。在这一制度框架中，城市贫困的压力非常小，“城市的穷人事实上并‘不十分担心他们的生活’，因为国家和集体能够保障他们的基本生活”（Mok ，1987：240）。

改革开放后，中国经济在20世纪80年代的快速发展使绝对贫困状况有了很大的改善。农民的年人均收入从1978年的134元增长到1985年的397元，进而达到1989年的602元和2003年的2622元（国家统计局，2004）。与此相应，农村的贫困人口由1978年的近2.6亿下降到1998年底的4200万，即由占农村总人口的1/3下降到1/20（世界银行，2001：7）。在城市，工资改革使奖金成为工资的基本组成部分（Howell，1997：154），这使工人平均工资增长了近40％（Xiao Wang ，1986：450）。人们收入的提高也造成了恩格尔系数的下降，据国家统计资料显示，这一指标在农村和在城市分别从1978年的67.7％和57.5％降低到1989年的54.8％和54.5％（国家统计局，2004：357）。

然而经济发展也加剧了各地区经济发展的不平衡性。例如反映在人们的收入上，在1980年，甘肃和贵州的农民人均纯收入分别是浙江农民的44.9％和49.3％，而这一比例到1988年进一步下降到37.7％和44.1％（国家统计局，1990：314）。在西部地区，劣的生态环境和落后的信息、交通和通讯条件使这些地区很难吸引外来投资者，因而所得到的人力和资本投入也较少（王绍光，2001）。与此相反，由于改革开放以来国家给予经济开发区许多特殊的优惠政策，而这些开发区绝大多数设在东部沿海地区（Ngan Hui，1996；Wong ，1998），因而这种国家的政策倾斜使东部沿海地区具有比内地高得多的经济增长率。据一项统计资料显示，在1992年到1998年间，这些东部发达地区经济增长为西部不发达地区的2倍（Fang，Zhang Fan ，2004：311，316-317），而这种失衡的区域经济发展不可避免地会影响贫困状况。于是，当东部地区的农村绝对贫困率从1988年的9％下降到1995年的5％时，该比率在内地却从26％增长到39％（Unger ，2002：171）。

改革开放所带来的经济增长也在一定程度上强化了相对贫困问题。经济增长固然为人们致富创造了很多的机会，但这些机会却很难被公平地分配。特别是在改革进程中，部分官员会利用其手中的权力去赢取个人利益，造成“官员的资产阶级化（embourgeoisiement of cadres）”的现象（So，2003：367），而国家推行的“鼓励一部分人先富起来”政策也催生了新中产阶级的出现，强化了所有者的权力，削弱了工人阶级的经济地位①。这样，社会各阶层间的收入鸿沟越拉越大。以城镇居民的基尼系数为例，该系数在1978年为0.233，但到1995年提高到0.4，并于近年超过0.45（樊平，1996：66；Unger ，2000：171，footnote2；Guan，2003：72）。同时在居民总收入中，1990年20％的低收入层占城市居民财富总和的比重为9％，而这一比例在1998年下降到5.5％；与此相反，在20％最高收入层中，这一比例却从38.1％增长到52.3％（Guan，2003：72）。此外，调查也表明高收入家庭的可支配收入平均是贫困家庭4倍多（唐钧，2002：23）。特别是在城乡居民之间，从1978年至2003年，城镇居民人均可支配收入从343元增加到8500元，农民人均纯收入从133元增加到2622

元，两者间的差距从1978年的2.58倍扩大到2003年的3.24倍（宋林飞，2005：57）。这些资料表明了中国经济发展的过程中伴随着阶层鸿沟的拉大和相对贫困的加剧。

总之，中国贫困类型的演变是一个从全国范围内的大规模的绝对贫困（改革前）转变到以区域贫困为焦点（主要是20世纪80年代以来）的过程，并进而转向由社会阶层分化造成的相对贫困为核心的阶段（20世纪90年代中期以来）。这一转化过程表明了中国近二十年的改革开放促进了经济发展，降低了绝对贫困率，使中国成为发展中国家中贫困率最低（低于3％）的国家。但经济发展的不平衡性也使许多西北和东北部省份处于明显的不利地位，从而使区域贫困成为一个焦点。尽管如此，目前贫困问题给我们带来的主要挑战是相对贫困问题；市场经济的运作加剧了收入的不平等化，而住房、医疗和消费价格等上涨也给低收入家庭带来了沉重的生存压力。这些情况表明，贫困类型的转化是一个与制度变迁相对应的过程。因此，要理解中国贫困类型的变化，我们必须从制度分析的角度出发去把握贫困现象背后所具有的制度因素，并在中国社会经济发展的大背景下来解释贫困现象。

二、贫困群体的特征

改革开放前，农民的日常生活水平要比城市居民低得多，他们构成了贫困群体的主体。根据国家统计资料，1952年城市居民的支出是农民的2.4倍，而这种差距一直保持到20世纪70年代末期。以1979年为例，如果把农民的支出假定为1，那么农民与城市居民的比例为1∶2.7（国家统计局，1986：646）。由此可以理解在那个时期，贫困主要存在于乡村，尤其是那些处于内地省份的农村地区。造成这种大规模农村贫困现象的原因是多方面的，包括对农业投入不足、农业生产机械化程度低，以及公社这种“大锅饭”的组织形态对抑制农民生产积极性的负面影响。同时，当时国家执行的以农村/农业为代价去支持城市/工业发展的策略（Fang，Zhang Fan，2004：308）也是一个基本的原因，因为这一策略的运用使国家将相当一部分农业剩余转移到工业。据统计，到这个时期结束时，这一转移的价值总量达到了6120亿（Zhou，1994）。国家通过户口制度、社区控制等手段实施城乡隔绝政策，尽管在理论上国家也强调消灭工农、城乡和脑体之间这三大差别。这些政策导致了工农互斥、城乡对立②，并在社会组织形态上，呈现出城乡二元结构的制度模式，出现两个不平等阶层——“特权的城市和没有特权的农村”（Fan ，2002：106）。

然而，20世纪80年代的家庭联产承包责任制的实施使农村的生活状况发生了根本性的变化。它使农民能够自主地决定种植什么和种植多少，从而调动了劳动者的生产积极性（Bian，2002：94）。其后，乡镇企业的发展（Liang ，Chen Gu，2004：209，表10.1）和第三产业中非农劳动收入的增加更极大地提高了农民的收入水平，缓解了农村的贫困状况。结果，全国贫困人口的规模从1978年的25000万（占农村人口的31％）减少到1985年的12500万（14.8％）（康晓光，2002），而这一贫困人口数量的减少又是伴着划分贫困线的标准的提高来实现的。例如，1984年国家贫困线的划分标准为人均年收入120元，而这一标准到2000年提高到625元（Tang，2002；郇建立a ，2003）。由此，尽管直到80年代末农村贫困现象依然严重（李实、古斯塔夫森，1996：44），但它已不再是中国贫困研究的唯一焦点问题。

随着农村贫困现象的减少，城市贫困却呈现增加的趋势。虽然学者们根据不同的标准推算出不同的城市贫困人口规模（唐钧，2002，2004），但是他们都承认在现阶段城市贫困率在不断增长。诚然，这一变化的核心不在于比率的增长而在于构成的变化。过去，城市贫困