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关于中国城投债的现实问题与对策研究

作者：苗苗

来源：《现代经济信息》2014年第04期

摘要：我国城投债发展迅速，成为支持地方建设的重要资金来源，但城投债发展过程中也面临管理不规范等问题，需要采取积极的举措予以解决。 关键词：城投债；问题；对策

中图分类号：F830.91 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-02

近年来我国债券市场发展迅速，但其中也蕴含着较大的风险，如何促进债券市场的持续、健康发展是一个值得探讨的课题。特别是，十八届三中全会提出要健全多层次资本市场体系，发展并规范债券市场……这就为深化债券市场改革，强化债券市场管理提供了动力和保障。 一、城投债的相关概念及产生和发展的原因

城投债在我国有近20年的历史，目前其规模已经较为庞大，其中蕴含着较大的风险，需要采取积极的举措进行防范。 1.城投债的基本概念

城投债又称“准市政债”，伍毅蓉、魏劭琨（2013）认为城投债是指由地方政府投融资平台作为发行主体公开发行的企业债券，多用于地方基础设施建设或公益性项目①， 本文认为，城投债主业包括公开发行的企业债、短期融资券和中期票据，其发行主体是地方投融资平台，主业则多为地方基础设施建设或者公益性项目。 2.城投债的发展现状

我国城投债最早出现在1992年，是上海为支持浦东新区而发行的，进入2005年后，我国城投债进入了快速发展期，当前，城投债保持较大的规模，《2012年度债券市场统计分析报告》数据显示，2011、2012银行间债券市场发行的城投类债券（仅包括中期票据和企业债两种形式）分别累计达到2562、6367.9亿元，2012年底银行间市场城投债余额达到14365.68亿元，2013年更是达到61539.6亿元（包括中期票据和企业债），由此可见，我国城投债的发行规模已经达到较高的历史水平。 3.城投债发展迅速的原因

城投债产生的原因可以从两个维度来考察，首先，从需求来看，近年来各地投资热情高涨，2013年全国固定资产投资额累计达到43.65万亿元，但在中央和地方分税制管理体制下，

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地方政府财力明显难以满足投资需求，并且地方政府对土地出让金的依赖较大，工业等方面的税收占比不高，在中央强化房地产调控的宏观背景下，地方政府财力将进一步受到限制，这就使得地方政府积极谋求通过投融资平台获取资金支持，推动了城投债的发展。实际上，由于当前城投债已经达到一定的规模，地方政府难以对到期的城投债进行偿还，因此，采用展期等方式处理将大量出现，这就会进一步加大城投债的规模。其次，从供给来看，随着债券市场的发展，发行城投债的可操作性大幅度的增强，而由于城投债收益率较高，大量的市场主体参与到这一行为当中，这就进一步激发了供给方的发现行为。特别是，城投债的监管方国家发改委对城投债券的监管相对宽松，从而使得城投债的发现更为便利，这就加大了城投债的供给。 二、城投债的国际比较

城投债在国外大多是以市政债等形式存在的，各国在城投债发行主体、目的等方面具有较大的相似性，但也存在一定的差异。 1.发行主体

从发行主体来看，城投债基本是由地方政府发行的，并由地方政府提供担保，如美国是由州和地方政府及其下设机构和特别行政区，这种地方政府具有发行债券的权利与国内形成一定的差异。此外，德国等国家发行主体除地方政府外，地方性公共机构也具有发债权利。值得指出的是，澳大利亚是通过成立“州国库公司”作为平台发行债券的，这与我国具有较大的相似性。

2.发行的目的

发行城投债的目的一般包括为建设项目筹集资金、解决财政资金不足问题等方面，如美国等国家。当然，在发行目的上也可能存在一定的差异，如日本城投债可以用于住宅建设等，值得指出的是，法国等国家规定市政债不能用于弥补财政缺口。 3.城投债的种类

不同国家将城投债划分为不同的种类，如美国城投债又称为市政债，分为短期市政债和长期市政债，长期市政债又划分为普通债券、收益债券以及混合债券，在日本，城投债是以公社债的形式存在，并可以进一步细分为地方公共债券和地方公营企业债券。 4.城投债的监管

发达国家特别强调城投债的监管，并构建了较为完善的监管体系，如美国构建了政府部门和社会共同监督的监管体系，日本则通过对发行数量和总额的审批来进行监管，并由证券市场监管机构等实施监管。

三、我国城投债信用风险及增信方式分析

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2013年底，国家发改委警示地方城投债风险，这既表明城投债总体风险可控，也表明风险已经引起国家监管部门的关注，需要引起投资者的重视。 1.我国城投债的信用风险

城投债的信用风险是指发现城投债的主体难以履行到期义务即偿还到期债务所产生的风险，虽然我国地方政府不存在破产等问题，但从实践来看，地方政府财力有限，一旦城投债难以实现“借新还旧”或者说债务置换，则部分地方政府必然会面临难以偿还到期债务，只能采取“拖字诀”或者其他方式应对，这实际上就会引发信用风险。特别是部分城投债相关主体信用风险意识不强，将政府视为城投债发行担保者，并简单的认为中央政府会为基础政府城投债发行“担保”，从而导致部分风险被忽视。 2.我国城投债的增信方式

由于信用风险等风险的存在，特别是，部分城投债信用等级较低，债券持有人风险较大，因此，城投债能否顺利发现、流通，债务发行主体还本付息的能力以及增信保障是否得力便成为重要的影响因素。增信的目的主要是增进债券信用，降低债券违约率，减少违约后债券持有人可能遭受的损失，目前我国城投债增信的方式主要包括第三方担保、应收账款质押、土地抵押等，如在BT项目中通过地方政府回购款质押提供增信，通过增信后，城投债的信用等级将得到较大幅度的提升。

四、城投债发展过程中存在的问题

从城投债发行的实践来看，目前其存在的问题可以从发行主体、监管体系以及评估与增信等角度来考察。

1.发行主体存在的问题

首先，部分发行主体盈利能力受到限制，表现在业务结构相对单一，盈利水平容易受到外部因素影响，这就容易导致收益的不稳定，难以保持城投债的高收益率，实际上，我国城投债的收益率出现过较大幅度的波动。其次，部分主体内部治理结构不完善，内部资产良莠不齐，部分地方政府为推动城投债的发行采取大量注入资产的模式，但投融资平台的管理能力却没有得到提升，导致发行主体整体经营水平和能力难以保障，降低了城投债的保障。 2.评估与增信存在的问题

首先，从评估体系来看，城投债信用评级体系尚不完善，难以有效揭示潜在信用风险。目前上海市、深圳市、浙江省、广东省开展地方政府已经具有自行发债的权限，但目前我国地方政府债务信用评级制度尚不完善，表现在统一、规范的信用评级方案尚未建立，评级机构独立性不强等方面。其次，从增信来看，目前市场化增信手段尚未得到全面推广应用，增信更多的依靠政府行为。