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2014年纪检监察调研课题

反腐倡廉法规制度建设调研

当前煤炭企业党风廉政建设工作 存在的制度缺失问题及建议

本文作者：刘昌

毕业院校：黑龙江工业学院（鸡西大学）

二零一四年五月

当前煤炭企业党风廉政建设工作

存在的制度缺失问题及建议

【摘要】

党风廉政建设的成败关系到能否全面实现煤炭工业持续稳定的发展，关系到职工的人心向背，更是关系到党的生死存亡。在社会主义市场经济不断完善和煤炭企业改革不断深入的新形势下，如何加强煤炭企业党风廉政建设，为企业改革发展提供坚强有力的纪律保证，促进企业健康、快速、协调发展，是煤炭企业各级纪检监察组织和广大纪检干部面临的一个新课题。本文试对如何加强煤炭企业党风廉政法制建设中存在的缺失谈几点粗浅的认识以及个人的一些建议。

【关键词】

党风廉政建设、煤炭企业、制度缺失、法制建设

疯长的能源需求造成中国煤矿泛滥，而煤矿企业是以追求最大利润为目标

的。这是一个高风险的行业，理所当然的，矿为了获得高额的利润，减少安全投入是最常用的手段。政府是煤矿企业管理者和监督者，理应是矿工利益的保护者。然而在本次调查显示，政府并没有履行好自己的职责，和矿工保持联系和沟通。相反的，在全国范围内，官煤勾结已经成为一种潜在的规则，一个普遍的现象。在政府官员的保护之下，一个个证照不全、管理混乱、不具备安全生产基本条件的企业，可以在政府监管下存“活”数年，以致酿成惨祸，这其间的腐败问题已经成为大家公认的事实。

腐败是导致政府对煤矿监管不到位的重要方面。更多的时候，地方政府为了政绩，为了追求GDP的增长，纵容了煤矿的违规乱纪行为。这时，煤炭生产中最具有主动权的双方（矿方、政府）就达成了一个可怕的默契，形成了一个利益集团：

其一政府要求煤矿大力生产，促进GDP的增长，以增加当地政府官员的政绩，同时还能有不匪的灰色收入或黑色收入。当发生安全事故时，要求煤矿负责“摆平”矿工，并使其不要向上级或新闻媒体报告。其二煤矿企业要求政府放松监管，协助拿到生产需要的各种证件或者包庇其违规或非法生产，帮助其弄虚作假应付上级或安全部门的检查，保证其能够生产。

这种体制上的不完善是导致矿难频发、矿工生命安全得不到保证的罪魁祸首。因此，加强反腐倡廉法规制度建设显得重中之重。

1.当前煤炭企业党风廉政建设工作存在的制度缺失问题

1.1业务制度不完善，程序不规范 应按照廉洁、务实、高效的基本要求，以内部规则程序化、对外办事公开化、管理行为规范化的原则，不断健全完善相关管理制度。针对人事调配、工资分配、物资采购、废旧物资处理、土建工程建设等重点环节和重点部位，修订完善管理规定和规章制度。

1.2中国应该制定自己的“煤炭安全与卫生”法

在发达国家里，对矿井有着极其严格的监管法规，倘若安全投入不足，将被处于重罚。如据资料介绍，美国《联邦矿业安全与健康法案》规定，不按安全检查人员提出的建议进行整改；蓄意违反法案而出现伤亡事故；提前泄露安全信息；检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备等情况下，都可能被判处罚款和有期徒刑等等。

在如此严管之下，谁也不敢在安全投入上缺斤少两，这自然能给矿工撑起“保护伞”。而我国重特大矿难不断，尽管原因复杂，但最终的调查结果却是惊人相似：矿主利欲熏心，安全投入严重不足；有关职能部门玩忽职守，甚至“官矿勾结”，该管的不管，该关的不关。导致美国煤矿的安全事故是世界上最少的，它

的监管体系的设计非常科学：有关法律规定——垂直式的监管体制架构，轮岗式的监管人事制度，雷霆式的监管执法力度等，都美国的煤炭安全生赢得了世界性的赞誉。隐患重重，最终酿成大祸。20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。1968年，美国佛吉尼亚州法明顿的一个煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成78人死亡。此后美国政府迅速制定了新的《矿业安全和卫生法》，于1969年12月31日由总统签署并颁布实施。

1.3制度宏观强而微观弱 存在着操作性不强，只重形式不重实际内容的问题。如民主生活会制度虽能够坚持，但质量不高，查摆问题、批评与自我批评难以坚持，一团和气,气氛不浓，对存在问题的整改缺乏得力措施，成为工作总结会；在职党员干部八小时以外的管理问题，由于规定的内容不够细，反映不出生活作风的真实情况。这些问题在一定程度上限制了企业党风廉政建设工作的开展，增大了企业党员干部放松廉洁自律的空间。

1.4领导与员工之间存在程序制度空白

从在煤炭行业工作的经验来讲：在井下发现危险的时候，矿工一般会通过电话向调度室汇报情况，等待矿方处理；或者直接由井下工作的区队书记、安全队长、安全员带领排除危险。同时自己表示不会向有关部门反映井下的情况，不存在有这方面的沟通。一、同工作在井下的矿工感觉很特别，像同舟共济、共同患难的兄弟第二、与煤矿的领导之间没有太多接触，双方保持了一定的距离；第三、与煤矿区队的区队书记、安全队长、安全员等基层领导接触较多，而且存在直接的管理、指导、监督关系，矿工们表示与这些人员的关系还是比较好的，但某些时候关系紧张。同时，矿工一致表示基本上不会和政府的相关部门进行联系和沟通。

1.5工会的法制建设言重脱节

谈到工会，矿工纷纷表示这只是矿上应付上级检查而组建的“摆设”，而上级的检查也仅限于煤矿是否有工会，至于运行的怎么样那就基本不管了。工会的人员也基本是由管理层直接任命的或者内定的，但是向外和向上级则宣称是“民主评选的”。 矿工很少参与到工会组织中去，甚至有一部分矿工不知道有工会组织，更不用说通过工会组织来维护自己的合法权益。

1.6培训制度建设有待深化

被调查的矿工都有上岗证和操作证，这就意味着，他们都参加了相关部门组织的培训，并且通过了考核（有操作考试和笔试）。可是在基础资料调查中，样本中有44％的文盲，这部分的人是连自己的名字都不会写的，又怎么能够通过考试呢。作弊和贿赂必然存在。同时矿工又反映煤矿很少自己对矿工进行安全培训和技能培训。不容忽视的是：样本中许多人甚至连最基本的安全常识“一通三防”（通风、防火、防煤尘、防瓦斯）都不知道，实在令人震惊。

2.针对当前煤炭企业党风廉政建设建设工作制度上的建议

2.1国家应当将监督机构和管理机构严格分离开来

分清监察和管理职能，严防越位。中央有国家安全生产监督管理局，省、市、县都有安全生产监管机构。按理来说，这些安全生产监督管理机构都应该听从国家安全生产监督管理局的指挥调度，按照中央的指示开展工作。但同时这些安全生产监管机构又归属各级政府的编制，于是多头领导就出现了。地方安全生产监督管理机构一方面要按照中央政府的指示从严监管，另一方面又要听从地方政府

的管理，保障地方经济发展和政府官员的政绩和乌纱帽。一个领导远在中央，另一个领导就在身边，“县官不如现管”。于是在地方政府官员的压力下，很多地方的安全生产监督管理机构只能无奈顺从了地方政府的意志。

各地方政府（发改委、国土、工商等）行使对煤矿的管理职能。安全生产监督机构直接归中央政府的国家安全监督总局管理，其人员由中央政府统一任命，以保障安全监察活动的独立性。只有这样才能使安全生产监督机构充分发挥自己的职能，做到真正意义上的监督。

2.2积极在煤炭生产企业中推行风险抵押金制度

就是要求煤矿依照其经营的规模缴纳一笔风险抵押金（金额巨大，可分期付清）。这是为了防备煤矿矿主在发生矿难后潜逃或推脱责任，增加了矿方违规操作、官煤勾结的成本。还可以在矿难发生后第一时间用这笔资金抚恤伤亡矿工家属，加上还有雇主责任险，强制性的意外伤害险，国家的“煤矿生产安全责任事故死亡职工赔付不得低于60万元/人”的规定也就再不会成为一句空话了。

一些矿主在收回总投资并掠取相当的收益以后，就会变本加历的削减安全投入，另一方面则寻求机会高价卖出煤矿(害怕再继续承担太多的风险)，以牟取暴利。所以可以看到这么一个现象，矿井频繁更替矿主，矿井要价越抬越高。更有甚者，在矿难发生后，矿主以及相关安全工作人员纷纷潜逃。

在煤矿安全管理中彻底推行安全管理责任制，让地方政府领导、煤矿矿主、各类安全人员和技术人员、一线操作人员、安全监察人员等依照法律法规、政策文件，明确各自的责任，把好各自的关口，谁出问题谁就要负责任、受惩罚。而且应当着重强调煤矿矿主（法人代表、实际控制人）的责任，增加其进入和退出该行业的门槛，大幅度提高其的违规违章成本。尤其发生矿难后，必严惩不殆。

2.3完善矿工的利益表达机制和利益协调机制

由国家劳动部门统一筹建一个负责管理从事矿山井下作业的农民工机构，并以此为基础构建和完善矿工的利益表达机制和利益协调机制。

利益表达机制，通俗地说就是存在一个渠道，让弱势群体的利益主张能够表达出来或者有自己的利益代言人，或者制定相关法律，以保护弱势群体的利益，在法律的框架内构建一个弱势群体与强势群体进行博弈的平台。

利益协调机制，是指在社会经济发展过程中，针对各个社会主体所掌握的能力和资源的不同而产生的利益不平衡及其不公平的现象，一个国家所采取的各种措施以平衡各群体利益的制度，已形成多元化利益格局中的各利益主体的利益均衡。

每当发生矿难我们可以听到政府官员为自己辩解，看到矿主为自己推脱责任，而事故伤害最深的矿工一次又一次地“沉默”了。他们在自己的生命受到严重威胁时，却无法得到保护，甚至无法表达自己的无奈。在安全生产这个复杂的利益纠结中，所有的利益相关者都用自己的硬权力或软权力说话，只有矿工无法说话。他们只能用死亡数字说话，用留在安全帽上的遗言说话。

实际上，矿工就是保护自身安全减少矿难最好的保障，他们是天然的安全监督者，他们要生活下去才来到井下，但首先必须让自己生存下去。矿工工作在井下第一线，他们理应是监督部门对煤矿生产进行监督最准确、最可靠信息的来源。然而，他们无法表达。

该机构的职能是：全国所有从事井下作业的矿工都必须在这里登记注册，煤矿招募矿工必须通过机构才能招到正式矿工，其他途径招募矿工均属于违法行为；该机构负责组织农民工参加安全培训、技能培训、就业指导，并对各类学校