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新《旅行社管理条例》与导游管理研究

作者：李友亮

来源：《当代旅游》2009年第07期

摘要:新《旅行社管理条例》更强调旅游者消费权益的维护,对旅游服务质量要求更为严格和具体。导游服务质量是旅行社服务质量体系中的核心,导游诚信建设与导游管理是旅游诚信体系建设的关键。而尴尬的职业定位和扭曲的薪酬体制则使“导游管理悖论”问题严重,新《旅行社管理条例》还应加强配套解决好导游人员的职业环境、薪酬制度以及竞争环境等问题,避免导游市场中“劣币驱逐良币现象”产生。

关键词: 旅行社管理条例;服务质量;导游服务;导游管理

中图分类号:F592.1 文献标志码:A 文章编号: 1671—7740(2009)07—0043—03

一、新《旅行社管理条例》关于旅游服务质量的关注

2009年1月21日国务院第47次常务会议通过了新修订的《旅行社管理条例》。较之1996年版《旅行社管理条例》,本条例虽降低了旅行社入门的门槛资格,但对旅行社经营的服务质量要求更为严格、更为具体。通过比较,关于旅游服务质量的规定新变化主要体现在以下几个方面:

(一)服务质量监控机构的范围扩展

服务质量监控是市场经济条件下,保证企业诚信经营、提高服务质量的重要载体。新《条例》扩大了对旅行社服务质量监督机构的范围,更强调政府其它综合管理部门以及行业协会(组织)的监督与引导作用。新条例增加规定,“县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门,应当按照职责分工,依法对旅行社进行监督管理。”“旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务,发挥协调和自律作用,引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。” (二)服务质量刺激与保证机制更为具体

服务质量刺激与保证机制则是激发旅行社自觉提升服务质量、诚信经营的重要条件。较之1996年版《条例》的一般性规定和处罚性规定外,新条例则对旅行社服务质量的自觉行为培育提供了重要的刺激与保证机制。(1)将旅行社的服务质量和诚信行为与自身的业务范围挂钩,如第8条就规定,“旅行社取得经营许可满两年,且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,可以申请经营出境旅游业务。”(2)将旅行社服务质量与质量保证金缴纳条件挂钩,如第

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17条规定,“旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%,并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。” (三)条例更强调旅游者权益的保护

新条例更强调了旅行社及其服务人员对旅游者的服务责任和义务,真正体现了服务企业的“以顾客为中心”的管理导向。主要体现为:(1)质量保证金的收缴渠道更中立。改变由国家旅游行政主管部门收缴方式,采用银行代收或银行担保的方式,保证专款专用。(2)加强了“合同管理”的规范性和严肃性。(3)加强了导游人员的行为监督。(4)对导游的权益以及旅行社的“委托业务”也做出了详细的规定。

二、旅行社服务质量与导游管理

导游服务是旅行社服务质量保证的直接履行者。投诉旅行社,历来是我国旅游消费投诉的一大热点。根据国家旅游局发布的《2008年全国旅游投诉情况通报》显示,从投诉对象看,投诉旅行社最高,占2008年全国旅游投诉总量9 334件的57.29%。投诉的问题所引发的世人称之为的“旅游信用危机”,其核心是旅行社及旅游从业人员的诚信问题[1]。其中,导游人员擅自改变游览线路、变换景点、擅自增加购物点、私拿回扣、中途甩客扣人等欺客宰客现象成为这种“旅游信用危机”的代表。

事实上,《导游服务质量》、《导游人员管理条例》以及《导游人员管理实施办法》等法规对导游人员的职业身份、服务质量要求以及资格认定和管理方式进行了详细的规定。但是,由于旅游行政管理部门在制订规则或者进行管理时没有充分考虑旅行社和导游员个人的反应,产生旅游行政管理部门加重对导游的惩罚在长期中并不能抑制导游“违规”,最多只能在短期内抑制“违规”的“导游管理悖论”问题[2]。至于“导游管理悖论”问题产生原因,有人将其归因于我国社会生产力的性质和发展水平衍生的旅游发展模式所决定的严格型的旅游管理体制和导游管理体制[3]。有人认为,这是缘于我国导游资源的社会化水平低,导游自行到旅行社求职和自由择业制度缺乏[4]。以及导游管理存在竞争激励机制推行不力、薪金制度不合理、社会化管理不够专业等问题[5]。另外,有人将导游管理困难归因于导游人员的个人道德感弱化或者是兼职导游管理困境[6]。但笔者认为,导游这一职业形式的产生有其社会分工和社会价值与利益取向。“导游管理悖论”产生固然有社会生产力发展的特征要求,也有传统管理体制的惰性思维的影响存在,但最根本的是导游人员不能从自己的社会分工与劳动中获得自己想得到的社会价值与利益。其中,导游服务市场中的“劣币驱逐良币现象”存在的直接原因在于导游职业的尴尬境地和不合理的薪酬来源。

(一)尴尬的职业定位

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中国导游的职业性质,经历了从外事服务人员到自由职业者的一个演变过程。虽然2002年,国家旅游局已正式发文,明确导游脱离旅行社独自生存合法化,使导游成为一种社会职业。但导游现实的生存环境却处于尴尬境地:为旅行社工作,不是旅行社的员工,不能从旅行社拿到合理的报酬;为游客服务,也得不到合理的报酬(小费);作为自由职业者,没有工资,没有社会保险,收入的主要来源是回扣,但拿回扣又不合法[7]。这种尴尬职业生存环境,直接导致了导游人员为了生存,难以操守职业道德,滋生出非诚信行为。

针对导游群体成为旅游服务质量矛盾的“火药桶”问题,2007年12月份,在贵阳举行的全国首届导游论坛中,人们认为,这在某种程度上暴露出旅游行业背后的“潜规则”,反映出市场竞争的激烈性与相对滞后的管理体制之间的矛盾。许多事实证明,在激烈的市场竞争下,高压力、高风险、低保障、低待遇,是导游的生存现状,绝大部分导游都属于无工资、无补助、无保障的“三无”人员。因此,浙江旅游职业学院院长说,“没有基本的职业‘风向标’,使导游找不到发展方向,赚钱和生存成了唯一目标,也是很低层次的职业目标。”(王昆欣,2007)。可以说,导游职业的尴尬境地是产生“劣币驱逐良币现象”的直接原因。 (二)扭曲的薪酬来源

国外导游人员的薪酬中,服务费(佣金)占主体,商品促销佣金比例小,而小费的获取则视具体情况而定。而我国导游人员目前的薪酬来源是:少量的基本工资或无底薪+带团津贴+回扣+小费。并且我国绝大多数导游人员的基本工资没有保障。而带团津贴只有出团时才有,并且发放视工作性质和季节而有巨大差异。至于小费,国家则明令禁止。因此,我国导游的合法收入是很低的,它与需要消耗大量体力、脑力、心力的导游工作形成强烈反差,在其它正当收入来源无保证的情况下,导游人员最方便的就是拿回扣。因此,导游在带团中扮演着重要的“导购”角色。并且围绕高额回扣,旅游购物商店、司导人员、旅行社等已经结成一条“经济效益链”[8]。在此链条上,导游保证了他们的个人收入,旅行社也从中赚回其超低成本接团所付出的代价。因此,不公正、不合理的、扭曲的薪酬制度则是造成旅行社经营市场中的诸多潜规则的重要条件,也是产生旅行社损害消费者权益的重要法门。

三、对导游管理的思考

新《旅行社管理条例》虽然从各方面加强了对旅行社及导游人员的行业监督,但正如阳宁东、石应平、周幼平(2004)等人认为,旅游行政管理部门虽然为此出台了许多规则和办法,也投入了大量的人力、物力来整治和规范旅游市场,打击种种违规行为。但由于旅游行政管理部门没有建立和企业、个人进行“博弈”的意识,致使旅游政策的效果往往与政策的目标之间因出现“上有政策、下有对策”现象而产生很大的偏差。因此,新《旅行社管理条例》出台后,在加强对