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深化农村土地制度改革背景下旅游扶贫及其配套机制建设
作者：王玉玲 汪惠萍
来源：《安徽农学通报》2014年第03期
摘 要：研究指出我国贫困地区分布与旅游资源的对应关系，分析以往土地制度下影响旅游扶贫效果的原因在于土地征收机制补偿机制以及融资渠道3个方面；结合十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中土地改革内容及其权威解读，指出土改制度将对旅游扶贫产生3个方面积极作用，同时新政下的旅游开发必须加快完善4个方面的配套机制建设。
关键词：土地经营权；农民；旅游扶贫；配套机制
中图分类号 F592.0 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）03-04-08-03
党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，同时指出实现目标的关键必须解决“三农”问题。在资源和条件具备的农村地区发展农业科技、休闲观光、体验娱乐等乡村旅游项目，是通向产业扶贫的最便捷、最现实的途径。
我国旅游产业扶贫研究主要在以下方面：一是关于旅游扶贫概念、对象、意义等基本问题的研究。郭清霞[1]指出扶贫不能仅限于物质上的，也包括观念上；高舜礼[2]提出旅游扶贫的意义还在于提升了旅游业的社会影响力等。二是旅游扶贫的资源及条件研究。王玉玲[3]将贫困地区“三农”中的旅游资源，分析整理为3大类9分类以及若干小类；谢彦君[4]提出，旅游城市巨大的客源输出力是乡村旅游开发的重要基础。三是旅游扶贫政策研究。龙祖坤对旅游扶贫政策进行了论述，提出应改革产业组织管理模式，配套使用相关经济政策，还要兼顾旅游环保和民族特殊性；赵小芸[5]对旅游投资在我国旅游扶贫过程中的效用进行了实证分析，认为投资是保证旅游扶贫延续性的基础。四是旅游扶贫模式及效益研究。白凤峥[6]等提出旅游扶贫试验区模式，胡锡茹[7]总结出云南旅游扶贫实践中的3种模式；赵小芸对西部地区旅游的经济贡献做了定量分析。
上述研究解决了一些基本而重要的问题，包括旅游扶贫的意义、政府与社区的作用和地位、“三农”资源的基础地位等问题。但实践中有些地区旅游扶贫的效果并不尽如人意，其根源并非上述常规研究所涉及。适逢十八届三中全会为我国未来农村土地改革指明新方向，并在随后有权威领导做了精神解读，该《决议》的实施将有助于我国贫困地区农民受益于乡村旅游的开发，并真正实现旅游脱贫。因此研究深化土地政策改革背景下的乡村旅游开发新模式及其配套机制建设，对今后的旅游扶贫有着前瞻性及指导意义。 1 我国贫困地区与旅游资源的对应关系
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我国中东部贫困县主要集中在江西、福建的红壤丘陵、沂蒙山区、大别山区等丘陵地带；中西部的几大高原向平原过渡的一二级、二三级阶梯交界处，如秦巴山地及陕豫川鄂4省交界地带，贫困县50多个；横断山、怒江、澜沧江、金沙江形成的高山峡谷区，贫困县约有40多个；西南以贵州为中心的黔、滇、桂、鄂、湘的喀斯特地区，贫困县多达130多个，北方农牧交错带贫困县约130个[8]。
上述地区由于交通不便、生态原始、民族特色等因素，其旅游资源的乡村性指数全国最高。因此，我国最贫困农民聚居区，恰恰是乡村旅游资源最富集、优质、特色的地区，也即最宜发展农业及人文生态观光、乡村度假等乡村旅游建设的地区。 2 我国旅游扶贫效果的影响因素
在中国特有的农村土地政策下，以往上述资源富集区发展乡村旅游项目时长期存在以下3方面问题。
一是因土地的集体所有性质，常由地方政府集体征收并作为谈判代表与开发商洽谈，将整个地区出让给投资商，农民获得征收补偿以及优先景区就业权。农民土地被征收后丧失了土地承包权、经营权、甚至有些宅基地权；农民身份名存实亡，大多转变为收入少、地位低、就业难的城镇居民或失地农民，详见图1所示。
二是征收集体土地对农民的补偿在物价快速上涨的背景下显得标准较低，且过程的透明度也很低，这些对农民显失公平。由于只有政府才有权流转土地，在巨大的经济利益面前，常有官商勾结、低价征收、强行拆迁行为，导致只有政府和开发商获利，结果完全违背了发展惠民的初衷。
三是由于大多数农民稳定的收入来源较少，又缺少必要的融资渠道，因此大多没有能力与外来投资商竞争，广大农民处于利益链的最末端，往往只能受雇于外来投资，或成为当地旅游开发利益的局外人，很难从旅游开发项目中获得大的收益。
综上所述，3方面的影响使农民在乡村旅游开发实践中并非是最丰厚受益者，有时甚至因显失公平的利益分配而致贫，成为新一代城乡“边缘人”，没有真正达到旅游扶贫的愿望和效果。
3 土地改革新方向及其与旅游扶贫的关系
3.1 深化农村土地政策改革新方向及其解读 十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，基本阐明了未来我国土地改革新方向：一是要建立城乡发展一体化体制机制，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；二是要加快完善现代市场体系，建立城乡统一建设用地市场。
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2013年12月5日《人民日报》刊发了对中央农村工作领导办公室主任陈锡文的专访，专访中进一步明确了对上述两点的解读：一是将建立城乡统一建设用地市场，旨在对符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地，在内在机制、定价原则等方面统一规定和管理，避免官商勾结、暗箱操作、对农民利益显失公平现象；二是根据《决议》精神，将在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，允许农民以土地经营权入股发展产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破；尤其强调允许把“经营权”从“承包经营权”中单独分离出来，用于抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。
3.2 深化土地政策改革对乡村地区旅游扶贫的促进 上述土改新政及解读对今后农民参与乡村旅游有着诸多促进，也将使旅游扶贫成为可能，详见图2所示。
首先，因为将在规划用地机制、定价原则等方面统一规定和管理，新政后乡村旅游项目建设用地流转程序和定价标准将有据可依，增加了旅游用地的规范性和透明度，有效避免项目操作的随意性、征收及补偿的暗箱操作等损害农民利益的现象出现。
其次，新政后农民在乡村旅游建设中的身份地位将与以往不同。因为有国家统一管理的土地定价原则和机制，在旅游开发中，农民土地经营权可合理估值折算为股份，农民一方面可以股东身份按所持股权获得分红，另一方面也可以公司员工或产业农民的身份在受雇于乡村旅游景区，获得旅游开发的双重收益，而不像以往因土地征收而变成无业市民的失地农民，成为项目利益的局外人。
再次，新政既给农民开发乡村旅游提供融资渠道，又给农民生活提供了长期风险保障。因为允许把“经营权”从“承包经营权”中单独分离出来用于抵押担保，这样既能缓解以往农民开发项目贷款难的问题，给农民提供了前所未有的融资渠道，又能做到风险可控，即万一到期不能还贷款，农民失去的仅仅是几年的土地经营收益，并不影响其承包权，保障了农民的长期利益。
基于上述状况的改变，新土改后的乡村旅游开发既能激活新的农村资源和资产，又能最大限度地保护农民利益，使国家在乡村地区通过旅游开发促进扶贫的愿望真正得以实现。 4 深化农村土地制度改革背景下旅游扶贫所需配套机制建设
综上所述，新土地制度将积极促进乡村地区的旅游建设，更是对农民扶贫致富的有力保障，给旅游扶贫提供了难得的机会和愿景。但是一项新制度的落实往往会遇到许多实际的障碍和困难，需要诸多相关配套机制的建设支撑。旅游扶贫所需的最迫切、最基本的配套机制建设主要有以下几方面。
4.1 土地经营权估值机制建设 在不改变所有权仍归农民集体所有的前提下，经营权价值得到公平的评估，是旅游开发中农民利益的首要保障。这就需要国家相关部门组织专家建立一套