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浅论行政诉讼被告的范围

一、行政范式与行政诉讼被告的关系(一)行政范式理论解析范式,英文是Paradigm,它来自希腊文,原来包括“共同显示”的意思。范式作为一个科学概念是由美国着名的科学史学家和科学哲学家托马斯﹒库恩(Thomas )最早在他1962年出版的《科学革命的结构》一书中提出来。关于范式,库恩指出,一个科学的范式就是一套关于现实的假设,这套假设都有它自己的规则来说明它面对的事实。人们在认识社会现实时,这套规则成为整理感性材料的指导。库恩广泛的使用了范式一词,英国语言哲学家玛格丽特﹒玛斯特曼作过一个不完全的索引总之,发现在《科学革命的结构》一书中,范式至少有二十一种不同的用法。范式的基本含义可以从三个方面来理解:1、在心理上,它是“科学共同体信念”。只有有了理论上和方法上的信念,才能进行选择、评价和批评。2、在理论上,它是科学共同体所具有的“模型”或“模式”。3、在实际操作上,它是科学共同体所具有的起点、语言及教育内容,即范式方法。总之,范式是方法、模式或模型、共同体信念三者的有机统一。范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答,亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行了研究,探讨这一范式能够加以说明的事实,进一步详细表达范式本身,这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于:理顺和总结现实,理解现象之间的因果关系,预期和预测未来的发展,从不重要的东西中区分出重要的东西,弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。如果传统范式无法解决科学实践中的问题,人们就会设计不同的范式,在长期实践中追求对新范式的系统表达,解决导致传统范式危机的问题。

范式的概念和理论不仅在自然科学下引起热烈地讨论,而且受到社会科学家的高度重视和广泛采纳。行政范式即为有关政府行政机构及其运行机制的一套假设、一套规则或一套观念,它是观察、理解和说明行政的一幅地图,它可以对当下和既往的公共行政实践加以解释,并能依此对未来公共行政发展进行预期。行政范式的转换即为基于行政实践的发展而引发的关于行政的假设、规则或观念的重新组合。

受到不同的政治、经济条件及文化传统与观念等背景因素的影响,会形成不同的行政范式。20世纪70年代以来,西方一些国家兴起了一股浩大的行政改革浪潮。在这一改革浪潮中,公共管理社会化,或公共服务市场化,是其中一个主要内容。对于这一现象,人们从不同的视角给予解释,有学者从行政范式转换的视

角来说明这一现象,认为现代国家从建立以来,行政权力体制大体经历了三次范式的转换:在19世纪80年代以前,以英、美为代表建立了“强政治、弱行政”的政治领袖行政范式;此后,一直到20世纪60年代,西方国家普遍建立了官僚制行政范式;从20世纪60年代以后,随着行政改革的兴起,西方一些国家率先确立了型政府范式。

(二) 行政范式与行政诉讼被告的关系传统观点认为,行政诉讼的被告是指原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益,并经人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。它是行政诉讼制度的构成要件之一,属于整个行政法体系。行政法是有关公共行政的法,行政范式是有关公共行政的一套假设、模式或模型、共同体信念。那二者之间又有何关系呢?事实上,二者之间有着密切的。行政法是有关公共行政的法,那么对于公共行政实践首先得作一个比较客观的认识,对其进行梳理和总结,然后在这种系统客观的总结分析基础上,从法的角度来审视和研究。行政范式为我们客观的认识公共行政实践提供了一个很好的工具和视角,好的行政范式能较好的解释当下和既往的公共行政实践,并能依此预期未来公共行政发展,是行政法研究者认识公共行政的好的视野,也是认识行政诉讼被告问题提供了一种新的视角。大体上可以顺着这样的思路来理解行政范式与行政诉讼被告的关系:公共行政实践——行政范式——行政法——行政诉讼的被告。在这中间,行政范式理论实际上成了沟通公共行政实践与行政法行、政诉讼的被告的桥梁。随着型政府范式的出现,我们认识到管理公共事务的权力不断从政府向社会转移。政府不再是行使公共权力的惟一主体,非政府组织也享有部分公权力,呈现出政府单一权力中心向权力多中心过渡的趋向,国家行政一统天下不断被打破。国家行政、社会公行政的有机结合和对私人力量的利用构成了维护和发展公共利益的多元力量结构。这些变革无疑会对传统的只关注国家行政的行政法学研究提出挑战。在行政救济方面,传统的行政救济主要针对国家行政机关实施的具体行政行为给行政相对人合法权益造成损害的补救,而诸如非政府组织行使公权力行为的救济却缺失。随着现代公共行政的发展,行政主体日趋多元,这势必要求对行政诉讼被告的范围重新界定。

二、当代中国行政范式解析不同国家由于受政治、经济、文化传统等因素的影响,其行政范式会呈现不同特色,同一国家在不同发展阶段行政范式也会不断转换。当代中国的行政范式正是受到中国独有的政治、经济、文化传统观念等影响,形成能独有的特征。因此,在分析当代中国行政范式时不能照搬对西方行政范式的分析,而应根据中国的情况作具体分析。现代西方出现的“新公共管理”取向和型政府范式并不能解释中国现在的状况。成熟的市场机制,浩大的非政府力量和健全完善的法律体系是型政府的基本条件,然而我国的情况恰好相反,

官僚体制发展严重不足,市场机制及保障公平竞争的法制体系尚不成熟、非政府组织的能量极其薄弱等,因此我们不能简单套用“用市场来替代政府”,“让私营部门来代替公共部门的理念和方法,我们认为,在当前和今后相当长一段时期内我国将呈现政治领袖行政范式、官僚制行政范式和型政府范式三种范式的竞争与并存的多元制范式。

(一)政治领袖行政范式:1887年,美国学者德罗威尔逊发表着名论文《行政研究》,提出政治与行政分立的思想,这成为美国早期行政管理的基本原则。这一原则先后被古德诺和魏劳毕所详细讨论。1900年,古德诺出版了专着《政治与行政》,倡导严格的政治行政两分法,认为政治即国家意志的表达,行政即国家意志的执行。对政治与行政严格区分受到了古利克的质疑,他在《政治、行政与新政》一文中指出要区分政治与行政是十分困难的。虽然行政机关中每个人的地位不同,但从高层到基层,都有一定的裁量权。正因为行政裁量权的扩大,行政具有很大的弹性,它会在某些方面进入政治的领域。然而我要接着说的是,政治与行政从来就未分离过,相反是高度统一的,当代西方政府公共管理虽然强调政府部门再造、转换政府管理模式和树立新的管理理念,强调顾客至上和市场化取向,强调管理的方法与技能,体现了表面的超政治性。但这种表面的超政治性体现了只是当代西方政府公共管理的艺术性,使政治统治以服务于公众的巧妙方式进入了公众的普通生活,从而改善了公众对政府部门的信任,提高了政府对社会的动员能力。实现了政府公共管理间接维护资本主义统治的基本功能。

当代中国,共产党处于执政党的地位,领导着政府,这成为政治化行政的重要体现,而且由于党执政地位的不断巩固和发展,这种党领袖行政的状况将在我国相当长时期内持续下去。在这种状况下,政治角色和行政角色之间并没有明确的界限,行政官员实际上被政党控制,完全是政治性官员。行政完全是政治化的行政,因为它完全受到政治的影响和控制。这种情形下,政治与行政的关系和封建专制时代政治与行政的关系并无实质差异,如果有区别的话就在于封建专制时代行政统一于君主的意思,而我们的行政则是在民选项原则和政党政治的控制和操纵下,即统一于“人民主权”的原则之下。政治化行政范式可以解释中国当前和今后相当长一段时期的行政状况。然而这并不能解释全部行政现象,有相当局限性。

(二)官僚制行政范式:德国社会学家马克斯韦伯确立了一套既适用于私营部门,又适用于公共部门的组织模式,称之为 “官僚制”,在20世纪,官僚制以其形式的合理性和技术化的设计在西方社会取得了极大的成功,成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。官僚制又称科层制,是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态和管理方式。以韦伯的