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财政制度变迁背景下中央与地方政府财政集权和分权关系的探讨
作者：李润南
来源：《时代金融》2012年第33期
【摘要】中央政府与地方政府财政集权和分权的合理性关系到财政体制改革的有效性。通过财政制度变迁的历史回顾，对中央与地方政府财政集权分权的关系提出思考。处理好中央与地方的财政关系，对我国财政制度的改革及完善社会主义市场经济体制有重要的意义。 【关键词】财政体制 集权 分权 一、关于中央与地方财政分权的理论 （一）施蒂格勒最优分权理论
施蒂格勒认为，地方政府比中央政府更了解辖区内居民及其偏好，在不同辖区内生活的居民，有着对不同类别的公共产品和税收选择和投票的权力。施蒂格勒进而说明了中央政府和地方政府在资源配置的财政职能上，分别提供公共产品则更有效率。 （二）奥茨财政分权定理
奥茨在《财政联邦主义》中，提出了一个关于地方政府的分权定理，地方政府向各辖区内的居民提供其偏好的公共产品要比由中央政府提供任何数量且单一的公共产品更有效率。地方政府适度的财政分权，有利于财政职能的发挥。 （三）蒂布模型
该模型理论建立在辖区居民对不同种类公共产品和税收组合有不同偏好的基础上，分权型地区政府能有效率地根据不同辖区居民的偏好来提供公共产品和税收的组合。蒂布模型以足投票的理论，成为一种地方公共产品类似于完全竞争市场上产品提供的偏好反映机制。 二、我国财政制度变迁下中央与地方财政关系的历史背景
我国财政集权分权具有自己的特点。50年代初，财政管理体制是高度集权的统收统支模式，中央与地方政府的财政关系始终在高度集权统收统支的框架中。70年代，推行财政收支包干制，严格区分中央与地方的财政权限，扩大地方财政收支范围，但“共灶吃饭”未能解决好培植财源的问题。80年代，我国逐步下放财权，按照经济管理体制规定的隶属关系，划分了中央财政和地方财政的收支范围，实行“分灶吃饭”。1994年开始实行分税制财政体制。
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三、财政制度变迁中财政集权和分权的问题 （一）旧体制的残留
计划经济时期，各级政府财政收入是根据企业的隶属关系划分得到的。分税制建立后，旧体制因素有残留：按照行政隶属关系划分收入未完全改变，转移支付制度中还沿用一定的基数法，地方政府很可能和地方企业相互沟通，加剧地方保护主义的倾向，为获得更多的地方税基可能侵蚀了中央税基，可能使资源配置和经济运行受到扭曲。 （二）事权财权问题
从我国财政制度变迁的情况来看，在高度集权时期，财权统一归于中央管理，事权上中央缺乏管理的有效性，地方政府更缺乏提供公共事务的动机。随着逐步分权化的改革和分税制建立，财权进一步向地方政府下放，但没有建立地方税种的财权，在税权高度集中的条件下下放的事权和财力没有得到最有效的配置，地方承担的事权未能得到相应财权。中央与地方之间，地方各级政府之间的事权划分不清晰，财力与事权不对称。 （三）非规范政府资金
地方政府在制度变迁中得到一定财权，承担事权责任及追求独立利益的动机，使政府对资源的需求和配置从体制内转到体制外，出现了预算外资金和体制外资金。中央与地方财政集权分权未能有效地解决好事权财权的关系，是各类非规范资金出现和增加的原因之一，公共资源和私人资源从体制外转移到体制内、从中央部门转移到地方部门。 （四）省级以下的集权和分权问题
我国各级政府承担不同的财政事权，省级以下的分税制基本上没有建立起来。地方政府追求短期利益、官员追求个人利益等，使理论上最了解居民偏好的地方政府未能主动地提供有利于本地居民的公共产品、公共服务，资源配置受到扭曲。 四、对规范财政集权分权关系的思考
（一）完善分税制，构建社会主义公共财政体制
首先，社会主义市场经济下必须摆脱旧体制的因素，反思我国“一放就乱、一收就死”的财政史，重新思考中央与地方政府在社会主义市场经济下的关系。其次，应该进一步完善分税制，特别是省以下分税制的健全，逐步解决我国基层财政困难的问题，打破新旧体制并存的局面。再次，构建与我国社会主义市场经济相适应的公共财政体制，构建中央与地方政府、各级政府间、政府与市场、政府与居民合理的财政关系。 （二）合理划分各级政府间事权财权
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建立与我国相适应的公共财政体制，要建立在中央与地方、各级地方政府之间事权财权合理划分的基础上。“财政体制改革的核心是政府间的事权划分，各级政府的支出范围、财权和税制划分、转移支付制度的设计，都建立在事权合理划分的基础上。”应根据事权的责任支出，划定各级政府之间的财权财力。合理划分政府间的事权财权，是规范政府收支和理顺各级政府间财政关系的途径。 （三）完善转移支付制度
首先，明确事权的基础上明确财权。其次，科学选择转移支付模式，规范转移支付手段。区别横纵向转移支付，采用不同的转移支付手段以协调各地区财力差异和提高各地区公共产品生产能力。再次，提高转移支付制度的法律性，建立法制化的转移支付制度。 （四）规范集权和分权的路径
为财政立宪，是规范中央与地方集权和分权的路径。首先维护公民权利，保护公民合法的私人权利；其次，财政立宪为确定中央与地方如何集权与分权提供了规则，在一定程度上稳定中央与地方的关系，同时兼顾效率与公平；再次，财政立宪规范了中央与地方的关系，中央与地方之间、各级政府之间在财政集权和分权上有了充分的保证，为有效缓解预算外资金、体制外资金等政府非规范资金提供解决思路。
作者简介：李润南（1989-），女，汉族，四川大学经济学院2011级在读硕士研究生，研究方向：产权理论与财政制度研究。