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从法院改革中探索多元化纠纷解决机制的衔接与构建

————以杭锦旗人民法院为例

?张海龙内蒙古杭锦旗人民法院

司法改革已经在全国各地开展起来，为响应党的号召，遵循依法治国基本方略的同时各地法院的司改举措也正式起航。因此如何拓宽纠纷解决渠道，建立多元化解决纠纷工作机制，是各级党委政府、政法部门急切需要解决的问题，人民法院作为化解纠纷的主要职能部门，在认真履行司法职责的前提下，动员社会各方面力量，完善多元化纠纷解决机制，成为人民法院保障和谐社会建立的重要途径。

杭锦旗人民法院被确定为改革试点法院，积极探索审判权运行改革机制的同时，积极创新工作思路，拓展调解工作新领域，认真探索人民调解、行政调解和司法调解有机衔接的工作机制，致力于建立多元化纠纷解决机制，化解大量矛盾纠纷，取得了良好的法律效果和社会效果。

一、法院探索多元化纠纷解决机制的动因 （一）拓宽纠纷解决渠道，减轻法院压力

摆脱单纯从诉讼程序上解决纠纷的狭隘视野，拓宽纠纷解决渠道，推动多元化纠纷解决机制发挥应有的作用，成为人民法院减轻压力有力手段。面临群众司法需求日益增长的形势，法院工作正在承受着巨大的诉讼压力：1、案件数量剧增，法院不堪重负。近年来，法院受理案件数量一直呈持续上升态势，疑难、新类型案件与日俱增，有限的司法资源已难以承受案件之重。2、办案程序复杂，审理迟延。案件数量剧增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上产生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等不良后果，进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。同时由于办案规范化管理和当事人不服审判提出上诉、抗诉、申诉等原因，从而造成办案程序复杂，审理一再迟延。3、诉讼成本高昂，当事人负担增加。当事人不仅要支付案件受理费、鉴定费，还要承担律师代理费、车旅费等。由于提起上诉、抗诉、申诉更要支付昂贵的费用。同时法院为此所付出的人力、物力、财力也不断增加。

（二）解决矛盾纠纷，维护人民群众的合法权益

通过在司法实践中运用多元化调解机制，可以最大限度地解决人民群众的矛盾纠纷，最大范围地维护人民群众的合法权益，将民主与法制相统一，公正与效率相统一。当前，社会矛盾凸显利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，如果依靠某种单方面的纠纷解决机制，许多社会矛盾难以从根本上解决。建立完善以法院为核心的多元、文明、和谐的纠纷解决模式，这既是坚持以人为本、建设和谐社会的神圣使命，也是关注民生、保障民生的本质要求。

二、杭锦旗人民法院多元化纠纷解决机制的深化和实践

杭锦旗人民法院坚持以公正高效司法为基础，以搭建分流平台为纽带，以主体桥梁作用为支撑，以良性互动机制为保障，以调解活动为载体，构建了全方位、立体式的多元化纠纷解决模式。2015年，杭锦旗人民法院各项工作顺利开展，解决了一大批矛盾纠纷，为维护社会稳定和谐做出了应有努力，一是加强刑事审判，坚持“严打”方针，严厉惩处各类刑事犯罪，保障社会和谐，共受理刑事案件128件；二是充分发挥化解社会矛盾、调解经济关系、规范社会管理的职能作用，大力加强民商事审判工作，共受理民商事案件2797件；三是监督和维护行政执法，积极开展行政审判工作，共受理行政案件23件，审查非诉行政执行案件2件；四是加强和改进执行工作，积极探索解决“执行难”问题的新方法、新思路、新途径，共受理执行案件1567件；五是做好涉诉信访和审监工作，做到有访必接、有诉必办，共处理群众来信200件，接待来访980

人次。其中有80%的刑事附带民事案件、62.9%的民商事案件、40%的行政案件和63%的执行案件，都是通过调解或和解方式结案。在我院基层法庭中，沿河地区中心人民法庭2015年度调撤率创历史新高，到达94.3%，巴拉贡地区中心人民法庭的调撤率也达到93%。

（一）立案与多元化纠纷解决机制对接

立案是诉讼开始,是私权引起司法救济的唯一途径,因此人民法院的立案准确、及时是司法文明的看点，也是法院解决矛盾纠纷起点。

自今年实行立案登记制以来，杭锦旗人民法院严格执行此制度，做到有案必立。同时加强诉前调解。对婚姻、赡养、乡邻及对社会可能造成严重影响的案件，在立案阶段，启动诉前调解程序，减少当事人之间的抵触情绪，以便于进一步化解矛盾。对双方当事人一起来立案的，及时组成速裁庭，为双方当事人做工作，把矛盾解决在萌芽状态，问题妥善处理好的同时，及时制作调解书给当事人，有效减少诉讼周期，节约诉讼成本。

（二）民事诉讼调解与多元化纠纷解决机制对接

推行立案登记制是司法改革进程中迈出的重大步伐，社会纠纷大量涌入法院的事实也是不容置疑的。如何在实行立案登记制的现实背景下，一方面方便老百姓诉讼，一方面又能有效化解纠纷，这是摆在法院和社会各界面前的一个不得不认真思考的课题。杭锦旗法院在借鉴各种多元化解纠纷的经验下，在全市范围内率先推行将群众路线教育实践活动与司法职能有机结合起来，从源头上化解社会矛盾的工作机制——非诉讼调解协议司法确认，获得了群众的认同，取得了较好的社会效果。笔者认为这一矛盾化解方式，是一条既能方便老百姓诉讼，又能缓解“案多人少”问题的有效、便捷的通道。

内蒙古自治区高级人民法院副院长金柱在2013年12月30日全区法院司法确认与裁判文书改革现场经验交流会上讲到：司法确认是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种司法支持，也是对当事人的司法救济和司法保障，使得人民调解制度焕发出法治的光芒。这项制度为老百姓提供了一条可供选择的纠纷解决渠道，可以减少诉讼，实现民间调解与诉讼制度的有效衔接，真正达到控制、化解纠纷的目的。

司法确认工作机制就是“诉调对接+三调联动+一确认”工作法。具体地说，就是为保证司法确认工作的全面开展，将司法重心延伸到诉外和诉前，充分利用和整合各类社会资源，支持、指导、鼓励各种社会力量参与调解，扩大诉调对接新领域，强化人民调解、行政调解、司法调解的三调联动，在此基础上将调解成果经过必要的司法审查，效力上予以法律确认，赋予调解协议强制执行力。

（一）对司法确认的优点：1.整合了纠纷化解力量，三大调解力量同时发力，并通过法院的确认，形成了合力。能够得到社会各界，特别是老百姓的认可。同时，激发了行业性、专业性调解组织的活力与积极性。2.增强了调解组织的积极性和信心。过去调解组织千方百计，辛辛苦苦调解成一件案子，一夜之间当事人反悔，工作成果付之东流的情形屡见不鲜。现在，调解协议一经确认，工作成果就被依法固定下来，当事人不得随意反悔，用朴素的话说就是给调解协议上了一道法律保险。3.拓宽了化解纠纷的渠道，有效缓解了法院“案多人少”的困局，使“建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾”的工作指示迈出坚实的步伐。4.通过诉调联动、司法确认机制化解矛盾，让老百姓省时、省力、不花一分钱，避免繁琐的诉讼程序的情况下就能将矛盾纠纷及时解决，案结事了。5.切实提高了当事人自动履行的自觉性。矛盾纠纷通过调解组织的调解，当事人的申请，法院的确认，解开了当事人思想上的疙瘩。其后，让当事人清楚的认识到此调解非彼调解，而是具有强制执行力的调解。截止目前，我院所确认案件有90%的案件当场履行，剩余案件当事人也如约履

行。6.通过这一联动机制，使调解组织和法院工作的配合、衔接更加顺畅，法院充分发挥业务优势，实时指导调解组织调解案件，切实提高了其调解案件的能力，锻炼了一批调解工作者。7.当事人在调解组织主持下达成协议，该协议一经法院确认，当事人的情绪也就稳定下来，不再反悔，这样一来，矛盾纠纷就消除在源头，化解在基层。经过一年的运行，目前，尚无当事人寻求救济途径，对此申请监督。 （二）杭锦旗人民法院司法确认案件的主要类型及经验积累 1.司法确认案件的类型。主要类型是在全旗有影响或有重大影响的人身损害类案件、机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷，事实清楚、关系单一的民间借贷案件、相邻关系案件等等。今年，还将扩大司法确认案件的范围，向赡养、抚养、抚育、继承、合伙、农业承包合同、劳务合同、租赁合同、有金钱给付义务类型的民商事案件拓展。

2.有益经验。（1）必须坚持在党委政法委的领导下，整合各类调解组织的力量有序推进司法确认工作，并受到持续关注。法院要充分发挥好司法的引导保障作用。（2）司法确认工作得以顺利推行的根本保证是有一支责任心强、热心调解工作、有调解业务技能、技巧和业务知识的调解员队伍。我院在这方面做了大量工作，以会代训，编写调解工作手册，分赴各苏木镇培训，为开展工作奠定了坚实的基础。尽管去年调解成功的案件数量与得以确认的案件不是很多，但司法确认工作机制已经取得群众的认知和信任。尽管调解员队伍的素质还不够理想，参差不齐，但他们已初步能够自觉与法官一道运用法治思维和力量就地化解纠纷，还司法实惠于民，已是难能可贵。（3）为有效缓解“案多人少”这一制约法院工作的矛盾找到了突破口。杭锦旗法院“案多人少”矛盾在全市法院是最突出的，加之服务地域半径大，“白+黑”、“五+二”工作模式对于干警来说已渐成习惯，习以为常。每当遇到重大事故引发矛盾，人员调配问题令人头疼，矛盾化解却收效甚微，苦没少付，可不讨好。仔细分析原因，单打独斗没有形成合力是主要原因。司法确认工作开展后，遇到重大事件，成员单位一起发力，在很短的时间内妥善化解纠纷，党委、政府，当事人、纠纷单位、企业多方满意，有效节约了诉讼资源。如去年在群众路线教育实践活动期间发生的路政大队工作人员滥用职权致一人死亡，发生家属群体聚集非正常维权事件，我院发挥能动司法，提前介入，指导、协调、配合相关职能部门以最快速度妥处民事赔偿，并及时进行了司法确认，固定了调解成果，化干戈为玉帛。再如去年昊华化工安全责任致四人死亡事故，法院积极参与，及时化解纠纷并进行司法确认，在多赢的情况下息事宁人。（4）通过实践准确把握司法确认案件的范围。司法确认案件只需确认调解协议的效力，并不实质审查当事人之间的权利义务争议，司法确认案件的受理范围应为具有民事给付内容的调解协议，其核心是赋予调解协议强制执行的效力。如涉及到确认身份关系的案件就不应受理。（5）严防别有用心的当事人借机进行虚假诉讼，钻空子，在确认时应认真甄别，尤其是数额较大，缺乏必要要素的具有民商事给付内容的“手拉手”调解协议。司法确认的审查范围主要限于程序审查，辅之以必要的实体审查，即审查调解协议是否侵害了案外人的合法利益，是否损害了公共利益。审查的重点应放在调解协议的自愿性和合法性上。（6）以逐步推开的思路，妥善适用司法确认。司法确认工作初步推开应从专门人员或重点庭室中择优开展，不宜一下全面推开，以免造成鱼龙混杂的局面，影响司法公信力。7.加大宣传力度，提高社会各阶层对司法确认制度的知晓和理解。司法确认是一项崭新的制度，社会公众甚至部分司法工作人员、人民调解员对此也不太熟悉，只有主动宣传，提高司法确认制度的宣传度和告知率，才能使这项制度的实际价值得以实现。

不积跬步无以至千里，建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾是时代之必然选择。

（三）执行和解与多元化纠纷解决机制对接