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法治进程中的人文关怀

——解读《公安机关组织管理条例》

2006年11月1日国务院第154次常务会议通过《公安机关组织管理条例》，07年1月1日施行。在倡导依法治国的时代背景下，在践行“立警为公，执法为民”理念的过程中，该条例作为公安机关的组织大法而横空出世，令人耳目一新。它体现了依法治警和以人为本的思想，依法治警主要表现在公安经费的法治化与公安管理的正规化方面。以人为本主要表现在从优待警，确立了公安机关人民警察的社会保障制度。同时，该条例也为我国未来的公安教育改革指引了方向。 1 公安经费的法治化

条例第23条明确规定，公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政。这就明确地用行政法规的形式向公安财政中长期存在的“潜规则”做了告别。众所周知，长期以来，公安机关办案和行政事业经费严重不足。由于受制于办公经费，正常的业务工作有时无法开展，甚至出现了民警自己出资 “自费破案”的现象，有的公安机关迫不得已向被害人索取办案经费。于是，公安机关存在这样的怪现象，即将罚没款作为办案和工作的经费，用以弥补公安财政经费的不足，俗称“以罚代养”、“以罚养警”或者“以罚养人”。过去的乱罚款、乱收费，很大程度上都是以“经费不足” 为借口的，部分公安机关 “以罚代法”，把法律当成“芝麻”，把罚款当成“西瓜”；有的公安机关年年下达罚款指标，完不成指标的基层

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部门不能评“先进”、发奖金，为了完成罚款任务，有的基层部门甚至设圈套引诱人犯法；有的地方财政“以罚代支”，实行“罚款分成”。 罚款成为违法犯罪通行证，罚款之后“非法”变成“合法”，法律变成“罚律”，成了一纸空文。这些情况长期游离于法律规制之外，但是在全国各地公安机关普遍存在，以致于出现见怪不怪的局面，被人称为公安财政的“潜规则”。其弊端是显而易见的，降低了执法质量，破坏了警民关系，严重影响了公安机关形象。

“潜规则”，实质就是“暗规则”，是指与显规则相对应而存在的规范社会生活的范式。它本来是一个经济学意义上的术语，随着社会的发展，因其指称了广泛存在于社会生活诸多领域的现象，且易于接受，因此被应用到各种社会关系之中。显规则在社会现实生活中的缺失为潜规则提供了存在空间。一个社会的存在和发展，不可避免的存在一些隐性的潜规则，这是社会现实的需求和社会制度的缺失二者之间的矛盾造成的。在此之前，公安机关的经费问题一直困扰着公安业务的正常开展，尤其是经济落后地区的公安部门，如何解决经费成为公安业务的首要目标。但是，长期以来，缺少对公安经费实际需要的制度回应，没有相应的制度来保障公安经费的需求，公安机关经常为了生存奔波于政府各部门之间。因此，公安部门为了解决关乎生存的问题，寻求制度外的突破，这就衍生了“以罚养警”的现象，这就形成了公安经费中的“潜规则”。由此可见，缺少对公安经费的制度性保障是目前我国公安机关“以罚养警”问题产生的根源之一。这次条例的出台，不仅明确地向公安经费潜规则作了告别，更难能可贵的是，在告别的同时，也确立了相应的制度性保障。条例第二十三条第二款

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规定了：县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持。

对违规者的惩戒制度缺失助长了潜规则。“徒法不足以自行”。制度的执行必须有对违规者的相应惩罚作保证，以此来保障遵守规则者的利益，这样才能充分发挥社会规范方式在现实生活中的效益价值。任何完美的制度设计，没有约束性惩戒措施作保障后盾，在社会现实面前，在规则的破坏者面前，终究是白纸上的黑字，不会获得社会现实的认可，不能与社会现实融合，不会获得现实的生命力。在相当长的一段时间内，对于公安经费的约束，更多的是通过党性的约束或者道德的说教，以及不具有持续性的会议精神与公安人员的个人政治感悟。寄希望通过这些非制度的途径来达致公安经费的合理化，事实证明其效果是不理想的。因此，将这种途径转化为依靠具有法律拘束力的条例，获得持续性的生命力，是公安经费法治化的必然。

随着社会的发展，要求用公之于众的规范调整社会生活的各个层面，将社会生活纳入一种可以调控的范围之内，这种规范的首选就是法律，途径的首选肯定是法治。同时，这也要求将存在于社会生活之中的潜规则浮出水面，将其纳入调控的轨道，使其暴露于阳光之下，接受监督。这是依法治国在现实生活中的实现，是阳光政府建设的重要方面，是法治发展和民主进步的表现。 2 确立了公安机关人民警察的社会保障权利制度

该条例的另一大亮点就是体现了从优待警，用具有较高法律效力的行政法规确立警察的社会生活保障制度。该条例详细规定了警察的

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