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生态旅游管理机制研究

作者：熊哲欣

来源：《旅游纵览·行业版》2014年第04期

大湘西旅游开发取得了显著成效，但存在体制僵化、旅游产品雷同，环境破坏严重等问题，为此，笔者提出了一系列管理机制，希望对大湘西旅游事业的发展有着深远的战略意义。 大湘西概况

大湘西，即“湘西地区”，是对包括张家界市、湘西自治州、怀化市以及邵阳、永州的部分县市在内的整个湖南西部地区的统称。系武陵、雪峰两大山脉和云贵高原环绕的广大地区，沅水、澧水中上游及其支流汇聚之地。这里山同脉，水同源，民俗相近。而对湖南整个经济格局的现实状况而言，这里更为同质的特点则是地域偏僻，发展滞后。湘西地区是湖南省主要的欠发达地区、少数民族地区和生态脆弱地区，同时也是承接东西部、联接长江和华南经济区的枢纽区，具有突出的区位特征和重要的战略地位。

由于思想落后，管理水平低下，在旅游开发过程中出现宰客、破坏资源、效益低下等严重问题。为此，我们有必要对大湘西的管理机制进行深入的探讨，以实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。

一、建立以市场调节为主，政府引导为辅的管理 机制

搞生态旅游开发必须发挥市场这根无形的指挥棒，支配资源、人才和资本的优化配置，实施四权分离，即旅游资源的国家所权、旅游业的政府管理权、旅游企业的自主经营权和旅游资源的社会监督权的分离，确保旅游企业的经营自主权落到实处，调动旅游企业的主观能动性，在市场竞争的大环境中干一番事业。与此同时政府机构的管理职能能够得到正常发挥，国家的旅游资源得到深度开发。

大湘西生态旅游资源开发面临资金问题，这时通过市场引入资金是一个非常重要的手段。以市场调节为主，政府引导为辅，依托资源、政策、交通、区位、环境等优势，以产权换资金，拓宽融资渠道。政府财政奖励资金要向大湘西贫困地区倾斜，充分发挥财政奖励资金的激励作用。

在市场经济社会里，通过研究市场，才能积极引导生态旅游产业经济健康发展，同时开发适销对路的旅游产品来吸引国内外游客。目前，大湘西的旅游产品多为观光型产品，产品的单一性对游客的吸引力和经济的拉动作用有限，对此，我们应当研究游客的需求，不断开发满足游客需求的新型旅游产品，如度假旅游、探险旅游、民众旅游、科普旅游等等。

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在生态旅游中，政府起着引导作用，主要表现在以下几方面：1.确立本地区的旅游发展的目标；2.确立本地旅游业发展的思路；3.确立本地区旅游业发展战略；4.做好旅游规划等。 二、建立社会参与的决策管理机制

社会参与是建立在“人民主权”的法律基础上的，建立社会参与生态旅游的机制势在必行，即建立公众、旅游经营单位、政府部门之间的沟通环境。从旅游规划到发展，建立社会参与的机制，将形成良好的的信息传递通道，这将能够广泛征集意见与建议，保证社会的真实意愿传递到管理决策者手中，促使生态旅游中面临的问题得到协商解决。

当生态旅游业呈现出欣欣向荣的景象时，时常面临旅游盛地的环境遭到破坏，文化气息受到侵蚀并逐渐被商业化气息笼罩，失去原有的韵味。这样的状况，必将造成旅游价值下跌，生态旅游盛地衰落。因此建立高效的社会参与处理制度刻不容缓。社会成立相关管理部门，针对旅游业中的问题实施处理，并及时向旅游管理部门反馈。 三、建立合理的利益分配管理机制

生态旅游开发涉及到多个利益主体，如果没有合理的利益分配制度，不仅不能提高社会的参与积极性，而且在某种程度上加剧了对资源争夺，对生态旅游环境的破坏。如何在不同利益主体之间建立一个合理的利益分配制度，已成为旅游业可持续发展的关键。

在生态旅游开发中，投资者是最大的受益者，当地政府特别是当地居民，从开发中获得的直接利益很少，需要采取如下措施：1.投资开发者应重视旅游开发的社会成本，充分考虑开发带来的资源耗减和环境损失，并对其进行支持和补偿，如征收资源环境补偿税；2.社区居民从中获得劳动就业机会或者以股东身份参与旅游经营和利益分配；3.政府让利于民，将旅游资源产权换来的经济利益的绝大部分留给社会居民，政府从旅游经营的税收中获利。 四、建立相关制度的保障管理机制 1.法律保障

（1）政府制定完善的生态旅游法律制度，保障居民参与生态旅游开发获得合理的利益分配以及参与生态旅游和社区发展的正当权利。（2）制定一系列的旅游政策与法律来规范旅游市场中不规范的行为，创建一套完善的强有力度的监控体系，改善宏观建设，增强环境绿化。 2.体制保障

确立合理的旅游管理体制，大湘西生态旅游的管理机构重叠，管理机制混乱，这就使得一些生态旅游内部管理权分散，各自为政。因此，必须确立合理的旅游管理体系，将管理组织机构的责任细分，做到出现责任能严格对应落实。

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五、建立合作协调的管理机制

从整体上看，大湘西地域上彼此相连，密不可分，这里山高路险，交通不便，经济不发达。但本地区有丰富的旅游资源，要想在本地区的旅游资源开发中真正出效益，真正成为大湘西的支柱产业，为本地区老百姓的脱贫致富奔小康奠定良好的基础，就必须走联合开发之路。由于现在的政企不分的现象这种现实，所以通过整合要形成一个统一的共同管理、共同规划、统一营销、统一市场，相互之间友好支持、互相帮助、互相促进、互相提高的旅游经济圈。 大湘西旅游资源开发初期，旅游政策的制定者几乎都是政府，政府自己办旅行社，办酒店，办旅游公司。这是明显的政企不分的现象，政府本来就不应该过多的参与、干预旅游资源的开发与管理，为此，我们必须建立一个切实可行，行之有效的合作协调机制。

我认为，协作机制可以分为三个层面：1是政府。即由政府出面，在本地区成立一个大湘西旅游工作小组，小组组长由湘西自治州分管旅游的副州长来担任，然后再把各个县分管旅游的副县长当副组长，各个县旅游局的负责人担任成员，大湘西的旅游资源开发工作就由他们来领导；2是旅游企业。只要我们前提做到没有政企不分的现象，那么就全由大湘西的旅游企业联合组成旅游行业协会，下设旅行社协会、旅游饭店协会、景区开发协会等等。还可以通过行业协会协调宣传口径、协调产品报价、协调内外营销，以此来处理各种问题和矛盾，还可以通过宣传各项观光型产品来吸引国内外旅客。这个层面必须要利用市场引入资金，以便能更好的建设旅游企业。各旅游企业必须保证不出现资源浪费、破坏环境、体制僵化、宰客骗客、效益低下、低水平重复等严重问题，因此，我们必须把旅游企业最好的一面展现在旅客面前；3是旅游研究。首先由本地区的旅游院校（特别是吉首大学、湘西民族职业技术学院）、旅游研究机构、旅游学术团体（协会）联合起来组建一个大湘西旅游研究院。研究主要集中在游客的需求层面上，比如民俗旅游、度假旅游、探险旅游、农业旅游、工业旅游、科普旅游、科考旅游等。重点研究大湘西旅游资源开发中存在的一系列问题并提出切实可行的方案，包括对旅游产业的规划，旅游资源开发的对策等，为企业的科学管理和政府的旅游决策提供详细的参考资料。

六、建立科技创新的管理机制

创新是旅游经济发展的灵魂，而动力的来源往往取决于对某种事物的深度开发，创新旅游资源在当今知识经济和信息化社会里的重要性不言而喻，大湘西旅游资源的深度开发毫无疑问需要完善科技创新机制并充分发挥作用，需要在如下几个方面做出努力：1.制定有关政策，鼓励科技创新。要懂得鼓励以及奖励那些在旅游科技创新做出重要贡献的人，要对合法经营努力创新的旅游科技企业给予资金扶持。目前，大湘西迫切需要从旅游事业发展的实际出发，创新资源和研究力量，开展丰富多彩的旅游科技创新活动，为旅游科技创新提供良好的氛围。2.切实提高旅游基础理论和基础应用科研工作。充分运用高科技手段，深度发掘。发展前提也要做好准备工作，比如：修建宾馆，游道维修景观，环保车之类的懂得如何抓住创新的步伐。为保持旅游经济又好又快发展，需对旅游经济运动质量进行实时跟踪监测，需对旅游市场发展需求演化和开发营造等系统研究，以进一步开拓市场，提高对旅游经济运行的预见性和宏观调控能