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两南大学硕士学位论文１引言乡镇土地利用总体规划中的分区研究一以重庆市江津区李市镇为例１引言１．１研究的背景和目的及意义１．１．１研究的背景土地是生态系统存在的基础，是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源关系着生态系统的平衡与稳定，关系着人类基本需求的供给保障，也是实现可持续发展的基本途径。而编制和实施土地利用规划，则是政府进行土地利用管理的重要依据和手段。在我国的五级土地利用总体规划体系中，乡镇土地利用总体规划是实施土地用途管制最直接的依据，国家、省、市、县四级规划的目标、任务和各项控制指标最终都必须通过乡镇规划得以落实。ｌ：土地管理法》规定：“乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。可见，乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区。目前，全国的乡镇土地利用总体规划正在全面进行，但是各地的乡镇土地利用总体规划的编制方法还缺乏统一的技术标准，而对于乡镇土地利用规划中土地如何分区也没有一个统一的要求，因此有必要对乡镇土地利用总体规划中土地利用分区原则、思路、方法和步骤进行深入的探讨，并加以规范。此外，从２００２年开始，我们在县级土地利用规划方面作了大量的研究，先后进行了重庆市江津区、永川区、大渡口区和梁平县的土地利用修编工作，在县级土地利用规划的编制方面积累了大量的经验，为乡镇级土地利用规划的编制和研究打下了坚实的基础。特别是作为全国１２个试点项目之一的重庆市江津区土地利用规划大纲在２００６年通过了国土资源部的审查批准后，我们又编制了江津区２６个街镇进行了土地利用总体规划，以此作为依托和平台，使我们对于乡镇级土地利用规划中的土地利用分区研究得以顺利展开。１．２．２研究目的和意义与县级土地利用规划相比，乡镇土地利用总体规划要求更强更细的操作性，西南大学硕士学位论文１引言乡镇土地利用总体规划的主要目的和任务就是在指标上分解县级土地利用总体规划的指标和土地利用结构，在布局上落实具体的指标安排。编制好乡镇土地利用总体规划，特别是搞好分区规划就是要在查清土地资源、土地利用现状及社会经济条件的基础上，进行土地利用的归纳共性、区别差异、科学综合地研究，密切结合区域特点，提供因地制宜科学规划，阐明各类土地的土地利用属性、结构、现状、特点及利用中存在的问题，提出土地开发利用的方向、潜力、途径和措施。从而，更为合理、科学、导向性地开发利用土地，充分发挥各地的土地资源优势，增加土地利用的经济效益、社会效益和生态效益，促进当地国民经济的平衡发展与生态系统的良性循环，为建设社会主义新农村，发展地方经济和积极构建和谐社会提供帮助。１．２国内外的研究动态１．２．１国外的研究动态土地分区管理是美国和加拿大在城市发展管理中的一种常用手段。它起源于１９世纪末期的德国，美国在２０世纪初开始采用，后来加拿大等国也开始采用此方法。１９世纪中晚期的德国（普鲁士），由于工业革命带来了大量城市问题。当时城市结构形式还是中世纪的，但由于人口急剧增加，居住环境已日趋恶化。为了解决这一矛盾，政府采用各种手段来解决住房和城市建设的问题，如土地分区管理、收购土地、增加基础设施、改善公共交通等。１８９１年法兰克福（Ｆｒａｌｌｌ【ｆＩｌｒｔ）首次使用了土地分区的方法来管理城市土地。它将城市分为６个区，其中平房住宅区两个，区内禁止设置有污染的工业，非污染但扰民的工业，周围需留足够的空地；混合居住区两个，可设置商业建筑和轻工业；还有一个工业区。土地分区方法还规定了每个地段的面积，以防止建造住宅。此外还有旧城区，未作任何限制。在住宅区和混合区内，为了控制住宅的高密度发展，均规定了每户应有的占地面积。１８９２年，柏林对建筑高度和建筑密度进行了限制，随后，汉堡（１８９６年）、汉诺威（１９０２年）、纽伦堡（１９０３年）、慕尼黑（１９０３年）也相继制定了土地分区管理条例。美国的规划先驱者如马尔书（Ｍａｒｓｈ）、奥尔姆斯特（ＯｌＩＩｌｓｔｅｄ）和弗莱奥特（Ｆｒｅｕｎｄ）等都很赞赏德国的城市管理办法。１９世纪末期，美国也进行了城市分区管理工作，但还不是全市范围的。直到１９１６年纽约才第一次制定了全市的土地分区管理法案。根据该法案，全市土地分为３种功能：居住区、商业区（污染性的工、商业除外）和无限制区。全市建筑高度又分为５类，并以街道的宽度为标准，建筑高度为街道宽度的ｌ～２．５倍。土地分区管理在美国的发展非常迅速，２西南大学硕十学位论文１引言１９２４年美国商务部发表了第一个“标准土地分区管理授权法”，协助并统一各州政府授权地方政府建立的土地分区管理法案。至今差不多所有城市、村镇都有了土地分区管理条例。在美国，由于没有城市土地规划的传统，早期的建筑条例也很不规范，因此，土地分区管理这一概念一经传入，便被看作“灵丹妙药”，用以处理各种各样的问题，如：限制建筑密度，改善居住环境；协助地方政府设置城市各种公共设施；限制摩天大楼的发展；保证防火安全、交通畅通和环境卫生：稳定地价；不使工业和住宅用地混杂，等等。美国土地分区管理法案的另一潜在作用在于维护邻里土地使用的一贯性，以达到维持高的地价和使不同社会阶层分区居住的目的。这是美国长期推进分区管理条例的主要动力之一。澳大利亚对城市土地主要按用途划区管理。行政办公区，限制占地面积，主张向高层发展；工商业区分门别类划分用地范围，使各业用地搭配合理；绿化区，不得修建建筑物；卫星城镇区，以１０万人左右为宜，并用林带、绿地、风景区隔开，与高速公路连结。分区的方法是以土地利用功能为依据的。以日本、韩国为代表的亚洲国家，也都将土地利用以区域进行限制。日本的土地利用基本计划按土地利用的不同情况把土地划分城市、农业、森林、自然公园与自然保护区等五种土地利用类型区进行管理，并逐步调整其利用方向。还用《城市规划法》、《农业振兴地域法》、《农地法》、｛：自然公园法》、《自然环境保护法》等指导与限制土地用途。其分区方法是；①调查分析土地用途分区的依据和条件；②计算各种功能用地的需求，按各种功能分类，如居住区、工业区、商业区、疏通地区、农业区等：③各区规划用地落实到１：５００至１：１０００的规划图上。韩国根据不同的划区标准，依据“国土利用计划”，将全国土地划分为城市地域、村落地域、耕地地域、森林保全地域、工业地域、自然环境保全地域、观光休养地域、水产资源保全地域、开发促进地域等类型。并根据情况进一步细分，如用坡度、土壤、土地等级、经济距离指数、人口密度等级等指数将耕地再划分为可用土地和非可用土地等。１．２．２国内研究进展我国明确提出土地利用总体规划和土地用途管制分区的时间虽然不长，但用土地利用分区的方式指导土地利用却由来已久，古代《禹贡》将土地划分为九等，提出“田有各等，地各有产，山川阻隔，风气不同，凡物之种，各有之所宜”。这些朴素的分区理论和以气候特点和土地对农作物的适宜生长性能划区的方法都为后来土地利用分区和土地用途管制分区的形成奠定了好的基础。我国在二十世纪八十年代后期到九十年代，开展了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划编制工作，划分用地区域与用地指标调整相结合确定规划方西南大学硕士学位论文１引言案成为规划编制的基本模式。九十年代后期，根据国家保护耕地的战略需要，全国至上而下进行了土地利用总体规划的修编工作，首次提出了规划方案中确定土地用途分区和管制规则。然而，由于土地用途的体系和分区方法不尽完善，土地用途管制分区基本沿用原有的土地利用分区，在分区中存在着一些问题，就分区方法而言，常常是根据土地适宜性评价结果，将土地划分为不同的土地利用类型区，一般分为农业用地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区及一些混合区。这种分区方法不仅过于笼统，未能把基本农田保护区、生态林保护区等需重点保护的土地区域单独列出，也未把风景旅游区、水源保护区等需特殊保护的土地列入管制范围。而且其划区方法单一，没有技术指标作保障，考虑因素较少，划区依据不充分，分区结果粗略，对各区的主导用途、限制用途、允许转换用途不明确，使区域管制措施难以具体化，这种分区方法给土地的用途管制带来一定困难。此外，香港在区划建设中也有许多值得借鉴的经验和做法。香港的区划按照三层体系进行：全港发展策略规划、次区域规划和地区规划。全港发展策略规划是制定整体的中期及长期的土地用途、交通运输和环境规划大纲，作为次区域规划和地区规划的基础。次区域规划是全港发展策略规划与地区规划之间的桥梁。地区规划是详细的土地用途图则。１．３研究内容、方法和研究思路本文借助资源经济学、环境经济学，生态经济学，土地利用规划和土地适宜性评价等学科的思想，借鉴当前国内外的研究成果，引入数学方法，以土地利用的农用适宜性性评价为基础，应用“四定”和“三协调”相结合的方法对重庆市江津区李市镇土地资源利用分区进行研究。论文将首先建立土地利用适宜性评价体系，然后根据评价结果作为土地资源利用分区的一个基础依据，对李市镇土地资源进行分区。本文主要的研究内容就是在对李市镇土地利用整体认识的基础上尝试性的提出乡镇土地利用分区的方法、分区结果、管制措施及实施策略。４