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中国政治与行政现状及发展分析 就威尔逊与古德诺理论比较 ——读古德诺《政治与行政》有感

--行政2班谭霜霜

读到古德诺，让我感触最深的不是他系统地将行政从政治里分离出来，让民治升华。也不是他提出“民主与效率”协调一致的理念，而是他站在巨人的肩膀上开创了自己的理论体系，影响了后世。更是让我们看到了中国政治与行政的现状。

威尔逊与古德诺都属于传统的公共行政学理论时期的主要代表人物。他们也是西方行政学思想基础的主要奠基人。政治与行政二分法是由威尔逊正式提出的，韦伯是集大成者，但却是古德诺首先对它进行了系统而全面的阐释。他为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。 一、古德诺的主要政治行政思想

1) 古德诺认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，

即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。 ”也就是说，政治是国家意志的表达 （包括立法），行政是国家意志的执行 （包括司法和行政）。

2) 政治与行政有明显的不同，但二者是无法严格区分开来的。“政府的民治程

度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。 ”古德诺认为：“尽管政府的这两种功能 （政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。 ”

3) 政治与行政功能之间，必须相互协调。“政治的功能一方面主要与国家意志

的表达和执行有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。 ”“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。 ” 二、威尔逊与古德诺的“政治与行政思想”的比较 1 . 威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点

（1） 两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。

（2）行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。

（3）尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。 （4）都主张加强行政集权来建立高效率政府。 2 . 威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点

（1） 两人对行政范畴的定义不同。古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（ 执行行政 ） ，这体现了行政的主要特征—— —执行性；第三种是统计或半科学的功能。

威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。 ”

（2） 威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。因为，只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究，政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养，同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识，从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制。古德诺认为，为了保证表达出来的国家意志的执行，政治对行政的控制是必要的，但为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允 许这种控制超过其所需要的目的。所以这种控制必须有一定的“度” 。 （3） 威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。他认为：“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。古德诺的观点则不同。古德诺的“政治与行政”

二分法中渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求—— —民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。由此，民主和效率便天然地统一了起来。这一点可以说是两人最大的不同点了。

三、对比中国政治与行政的现状

中国与西方很多国家不同，虽然提倡中共产党领导的多党合作和政治协商制度，但毕竟是一党执政。故古德诺式的政治与行政二分在中国是行不通的，因为在中国，共产党的领导包含了中国的一切，不管政治与行政怎样划分，总归要被共产党控制。总归是共产党的领导。

根据政治是“国家意志的表达”这个定义，在中国政治就是全国人民代表大会及其常委会，负责重大事项的决定与宪法及法律的制定。根据行政是“国家意志的执行”这个定义，在中国行政就是“一府两院”，即人民政府、人民法院和人民检察院。但同时政治与行政也有交集的部分，这部分表示身兼数职，除了党委系统外，还有行政领导，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，即行政人员不可避免的会影响政治，表明行政会介入到政治。（如胡锦涛： 中国共产党中央委员会总书记，中华人民共和国主席，中共中央军事委员会主席，中华人民共和国中央军事委员会主席。 ）

古德诺提出政治与行政相协调无非是为了在保障国家意志得到表达的同时，也能得到有力的执行。我们知道，在中国，党的先进性体现在代表了最广大人民的利益，所以在很大程度上，党的意志代表了人民的意志，代表了国家的意志。党的意志的表达通过中央，党的意志的执行通过地方，这是很现实的。我们再来看一下目前中央与地方的关系，即中国政治与行政的现状。目前中国的现状就是中央的政策得不到地方的有效执行。这是为什么呢？我认为原因有以下三点：

（一）中央领导人的个人魅力下降

在毛泽东、邓小平这样的强力领袖成为历史之后，个人崇拜风已经消逝了，至今为止，人们依旧只记住了开创中华人民共和国的毛主席和改革开放的邓小平

的丰功伟绩。中央领导的个人权威已经不足以使得地方官员唯中央马首是瞻，中央除了控制省部级官员的人事任命之外，缺乏自身的权威魅力以及更多的有效途径来保证政令畅通。

（二）政府心口不一，绩效不到位

中国一直是以经济建设为中心，但是经济建设与社会建设一直都是不协调的。一方打着口号：一手抓经济，一手抓环境。另外一方却“无所不用其极”：只要经济上去了，管它三七二十一，先污染再治理。随着时代的发展，环保问题成为了世界性的“疑难杂症”，中央也意识到了要提倡科学发展观，可持续发展。但是政府的绩效制度还是保留在经济建设时期，这就导致了中央政策与地方发展之间的矛盾。（如：中央要求治理污染，但是很多乡镇连工资都发布出去，哪有钱治理污染？即使中央拨款下来，但是哪一次是全额到位的？中央不让搞高污染项目，中央要求搞生态科技，但是，地方搞这些就没有了基本的财政收入，没有钱中央也不给补上，没钱只能是说地方党委无能）这样的机制就直接导致了中央的政策得不到地方的执行。

（三）民主与集权的矛盾

中央适度收回地方行政权，使得分权得以缓慢进行。（如一些地方人大，特别是县级人大，在选举人大常委会兼职委员中的违法现象时有发生）。但是中央为了笼络民心，与国际接轨，又打出了民主的旗号，加大基层选举力度，这样不外乎是减弱了中央对地方的控制。加大了人民与中央的矛盾。 （四）官员贪污现象成风

政府一直高度强调官员的正直清廉，但看看朱镕基，看看任长霞，一个个清廉的官员是怎样的下场的？卖官鬻爵，官官相互的现象从古代回到了现代。人民苦不堪言又要吐给谁听？谁会听？会听的人都消失了。

四、中国政治与行政的发展

随着时代的发展，人们对国共产党职能由执政党到参政党转变的呼声越来越高，因为中国共产党已经不再是当年打江山坐江山的共产党。所以，加强中央集权是必然的发展趋势，因为共产党不会将自己的江山让与让人。而且，一旦多党竞争，中国必然陷入四分五裂的局面。从2009年国庆阅兵可以看出，为人民服务已经不是第一口号了，取而代之的是坚持党的领导；对党委、政府干部的培训

时，要求就是加强党的政权放在第一位！这无疑就是给共产党加大筹码，试想一下，一场必输的战争谁会去打？

中国可以实行政治与行政二分，但是一定是在党的领导下的，如果是这样，还是意志和执行的互相牵制互相协调么？我不想说这样好还是不好，但毕竟这是中国目前唯一的出路。

尽管古德诺的行政与政治二分法不是面面俱到，适合每一个国家，但在资本主义国家国家管理混沌之际，提供了莫大的贡献。值得我们去学习和借鉴。

备注：政党分赃制（spoils system） 就是竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种做法的目的是很明确的，首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。其次，政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。最后，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分肥制。