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发达国家政府提升网络舆论引导能力的经验及启示

作者：蔡玉霞

来源：《行政与法》2012年第05期

摘 要：本文从介绍以美国和德国为代表的发达国家在提升网络舆论引导方面的做法入手，分析了他们的成功经验以及对我国的有益启示，提出了立法监管是根本保证，技术支撑是有力保障，社会参与是加强互联网管理的有效补充等提升我国网络舆论引导能力的建议。 关 键 词：网络舆论；引导能力；发达国家

中图分类号：Ｄ６６９．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０５－００３９－０４

收稿日期：２０１２－０４－１３

作者简介：蔡玉霞（１９６８—），女，山东烟台人，中共烟台市委党校法学副教授，研究方向为法学、公共管理。

基金项目：本文系２０１０－２０１１年度山东省社会科学规划研究项目“山东省地方政府提升网络舆论引导能力研究”的阶段性成果，项目编号：１０ＣＪＧＺ５０。

网络舆论是伴随着以互联网为主的网络新媒体而产生的一种新的舆论形式，在强大的网络信息时代，政府应通过提升网络舆论引导能力来提高其舆论引导的权威性、公信力与影响力。本文通过分析美国和德国这两个具有代表性的发达国家政府提升网络舆论引导能力的先进经验，旨在为我国掌握网络舆论的主导权，促进社会的和谐稳定，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，营造良好的社会舆论环境，维护国家的舆论安全提供借鉴。 一、发达国家政府提升网络舆论引导能力的先进经验

（一）美国政府通过以“软性”为主的多元化控制来提升网络舆论引导能力

⒈网络行业与用户自律。美国是主张业者自律的国家，在自律机制的执行中呈现出以下几个特点：⑴社会主流意识引导。与急于立法的国家相比，美国通过社会力量和主流价值观的舆论影响，迫使网站进行自律，效果很好。比如２０００年２月，反诽谤联盟（ＡＤＬ）称雅虎在白人傲慢与种族歧视俱乐部的目录之下收录了６９个种族主义团体站点的做法违反了该网站的服务宗旨。对此，雅虎于当地时间２５日对该组织正式道歉，并在一天之内经过调整使这类站点下降为２３个，第二天继续减少为３个。从这个案例中可以看出主流意识的强大作用。⑵网络行业与用户的自律。网络行业的自律性组织是推动网络信息自律机制的重要力量。在美

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国，除违法内容依法惩处外，其它主要是依行业自律与市场调节来进行管理，并以法律的手段来确保自我调节的有效性。如美国在１９９８年出台《网络免税法》，对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇。在网络出现之初，美国的一些计算机协会与网络自律组织相继成立并制定一些行为自律规范，如美国计算机伦理协会的十条戒律、南加利福尼亚大学的网络伦理申明等等。一般由民间组织率先提出建立自律模式，通过自觉的研究、摸索、试验和示范来引导和推动互联网的健康发展。例如伯特尔斯曼基金会是因特网内容自律计划的支持者，多次召开会议，制定备忘录，成立自律研究专家组。

在用户的自律方面，美国各大网站在实践中已初步形成一套管理办法。主要有制定张贴规则，供张贴者自律，并接受网民针对违规信息的举报，及时制止违规行为等。网民可以通过电子邮件或其他形式向提供服务的网站举报他人的违规行为，这是一条普遍接受的原则。例如ＮＢＣ网站在全美国招募志愿者，对其网上论坛实施分级分地管理，不允许出现违法和有害的信息。

⒉经济调控。通过经济控制来操纵传媒也是西方国家常见的媒体操纵方法。政府对传媒提供直接的财政支持。政府允许财团垄断传媒，再通过控制财团来操纵传媒，如美国传媒被两大通讯社、三大商业电视网、四大广播网垄断。“在表面上看，传媒产业私营，独立在政党和政府之外，但是在资本主义制度下的传媒商业化运作，尤其是在传媒产业垄断经营的当下，为了获取巨大的经济利益，媒体必须与政府保持密切联系，因为大众传媒主导的舆论宣传从来都是政治的组成部分。”［１］

美国政府长期在信息基础建设上积极吸收私人资本，通过导入和扩大竞争来吸引更多的民间投资，并用优惠政策倾斜的方式调动企业的积极性，充分发挥市场调节的作用。

⒊技术手段控制。目前，网络舆论控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。通过过滤词的设置阻挡有关内容的进入。美国麻省理工学院所属的万维网联盟（Ｗ３Ｃ）推动了因特网内容选择平台（ＰＩＣＳ）技术标准协议，它设立网络分级制度标准，完整定义了网络分级所采用的检索方式。以ＰＩＣＳ为发展核心的美国非赢利性组织ＲＳＡＣ研发，例如ＲＳＡＣｉ分级系统，主要以网页呈现内容中的性、暴力、不雅言论或裸体表现程度等四个项目作为依据进行分级。“安全浏览”（ＳａｆｅＳｕｒｆ）也是美国一个著名的分级服务商。其在建设保障言论自由的同时，让孩童及网络使用者免受成人与色情等网络内容的伤害。 ⒋制定法律法规。美国有关媒体内容和运营的法律是《第一修正案》、《１９３４年通讯法》和修订后的《１９９６年联邦电信法》，这些法律是指导美国传媒产业发展的基本法律规范。美国的网络立法现状大致可以从联邦和州两个层次来看：从联邦的层次上看，美国最高法院、联邦审判法院和申诉法院组成了美国的联邦司法体系，他们拥有着对电信管理机构进行监督的权力，在表达自由权和其他紧迫重大的社会利益之间进行取舍。法院要决定政府对表达自由的权利进行限制时的做法是否合法，或者许可政府应该在什么情况下对表达自由的权利进行限制。从州的层次上看，各州拥有各自的立法。通过各种不同管理机构之间在一定程度上的合作，顺应当地的经济社会发展。

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总的来说，美国提升网络舆论引导能力是在私营部门主导、宪法权力至上的前提下，通过公众教育，充分保障公民言论、隐私及其他权利，赋予终端用户以有效的技术和方法，使其自觉自愿地对网络传播内容进行有效的控制。

（二）德国政府通过立法以“硬性”管理措施来提升网络舆论引导能力

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量强制调控，即通过设置宣传机构、制定法律法规甚至使用强制力量强化舆论宣传管理的措施。

⒈制定较为完备的网络管理法律体系。早在１９９７年，德国就出台了《信息和通信服务规范法》，习惯上被称为《多媒体法》。该法是一部规范约束互联网行为的综合性法律，涉及范围包括网络服务提供者的责任、保护个人隐私、保护未成年人等等。后又制定了世界上第一部专门规范互联网管理的法律《多媒体法》，接着出台了《电信服务法》、《数据保护法》等。与之相配套，德国对《刑法法典》、《治安条例法》等也进行了修改和完善，并及时制定和完善了其他相关的法律法规，以始终保持对网络的有效监管。这既体现了网络言论的自由性，又根据国家和社会发展的要求对其给以严格的限制。

⒉法律监管和处罚措施十分严格。德国是发达国家中第一个对互联网不良言论进行专门立法监管的国家，他们对有害言论的法律制裁和行政处罚措施非常严格。

德国联邦内政部是负责互联网信息安全的最高国家机构，重点防范有害信息及言论的传播。联邦内政部的信息技术安全局吸收了３００多名物理、数学、信息学等方面的专家，应对和解决网络安全问题；德国依法设立了网络警察，负责监控有害信息的传播，一旦发现登有违法言论和图片的网站，立即查封。警方和青少年保护机构的工作人员经常抽查网吧的经营和服务，如果发现违规经营将会给予罚款、沒收设备或者吊销营业执照的处罚。对网络色情传播，德国法律制裁尤为严格。在互联网上散播儿童色情内容的人将面临最高达１５年监禁的处罚。 尽管德国法律规定，网络运营商沒有义务监察由其传送或储存的信息，也沒有义务去调查是否有违法行为，但实际上“德国的五大网络运营商也同德国政府签订了“自律条款”规定，他们将根据联邦刑警局提供的信息，删除和屏蔽那些互联网不宜的网上内容，最主要的是儿童色情、美化纳粹、宣扬暴力的网上内容。这些内容也无法进入搜索引擎。”［２］

另外，德国的刑事司法机关还不断查找网上极端主义、恐怖主义活动内容及其传播者踪迹。内政部下属的联邦刑警局实时跟踪网上可疑信息，负责对信息网进行广泛调查。还与美国联邦调查局、欧洲刑警组织等机构开展国际合作，加大打击网络犯罪的力度，共同监管互联网信息传播。

⒊拥有良好的网络系统和安全保障。德国互联网域名超过１１００万个，名列世界第二位。随着互联网的快速发展，网络数据、网络身份丢失等网络安全问题越来越突出，垃圾邮件引起的损失每年达４８亿美元。为此，德国内政部成立了信息技术安全局，应对和解决网络安