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浅谈行政事业单位施行政府会计制度存在问题及应对措施

作者：柳丽丽

来源：《财讯》2019年第14期

摘 要：我国现行政府会计核算标准体系形成于1998年前后，已经不能满足公共财政管理需要。为了适应新财政管理需求，党的十八届三中全会提出建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。根据规划，经过研究、征求意见、测试等流程，确定自2019年1月1日起，新政府会计制度在全国各级各类行政事业单位全面施行。新制度的颁布实施给行政事业单位带来了新的挑战，特别是从事财会工作的人员，在新制度的理解和应用上将面临着前所未有的挑战。文章通过对政府会计制度实施初期，行政事业单位财会人员在新制度的具体实施过程可能遇到的各种问题进行较为全面的分析，进而提出应对策略，使行政事业单位的财会人员能够在新旧制度衔接中从容应对，顺利过渡。

关键词：行政事业单位；政府会计制度；问题；应对措施

1998年前后形成的以收付实现制为核算基础的我国现行政府会计标准体系，不足以完整反映政府资产负债情况、政府运行成本，按现行政府制度编制的财务报告可比性较低，会计信息质量不高，不能适应新财政管理需求。为了解决上述问题，党的十八届三中全会提出建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度新举措。经过先后对部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等一系列的财政改革，为新政府会计制度实施奠定了基础。与现行制度相比，新制度带来了如下重大变化和深远意义。 一、行政事业单位施行政府会计制度的重要性 （1）施行政府会计有助于提高政府会计信息质量

新制度从满足会计信息使用者的需要出发，极大提高了政府会计信息质量。新制度对原有会计核算内容和范围做了修订，如增加了保障性住房会计核算、债务还本收支核算，完善了在建工程、基建工程、专用基金的核算内容等，提高了会计信息的可靠、全面性；新制度实行的以权责发生制为会计核算基础，运用“3+5要素”会计核算模式，增加了会计信息相关性，如增加了收入和费用两个会计要素的核算内容，能够准确反映政府运行成本，科学评价政府资源管理能力和绩效；新制度对资产、负债要素进行了重新定义，增加了应收款项和应付款项核算内容，对长期股权投资采用权益法核算，引入坏账准备等减值概念，确认预计负债等，能够科学、全面评价政府资产、负债情况。

（2）施行政府会计有助于提高政府财务报告的使用价值

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新制度将报表分为预算会计报表和财务会计报表两大类，预算会计报表是编制部门决算报表的基础，财务报表是全面反映单位财务信息的表现形式。新制度在报表设计及填表说明、附注披露方面，提高了会计信息的可理解性，如对详细披露问题的信息、过程均做了一定要求，对重大问题在部门说明中提供了参考格式等。“双报表”模式再结合新制度对报表附注应当披露的内容的具体细化要求，为财务信息使用者提供了易理解、可相比的会计信息，对其做出实效有用的决策有较大提升。当然，新政府会计制度在带来重大意义的同时，实施中也会存在一定的问题。

二、行政事业单位施行政府会计制度存在的问题

新制度重构了会计核算模式，双“基础”、双“功能”、双“报告”的核算特点对于已经习惯于收付实现制核算方式多年的行政事业单位财会人员来说，将面临巨大挑战。 （1）普遍存在求稳惧变的抵触心理

近年来随着部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等一系列的财政改革的不断深入，各单位财务部门工作量也在逐年增加。新的会计核算模式，财会人员要重新理解并熟练应用两种核算模式及准确编制报送政府综合财务报告，这就使得本来一直处于改革状态中的财务人员，工作量和压力成倍增加，抵触心里也随之增强。特别是近年来我国行政事业单位以岗定编，财务人员断层严重，受在崗人员年龄、教育程度、学习能力、工作环境等因素影响，导致求稳惧变的心态普遍存在，对于新的制度带来的巨大变化，容易产生抵触逆反心理，不利于新制度的顺利实施。另外很多单位已执行的制度、相关文件要求未能做到位，也会影响新制度有效开展。

（2）各个操作系统之间数据对接不上

2014年《预算法》的修订，开始了围绕预算管理制度改革的一系列工作，如政府采购、资产清查盘点、绩效评价、结转结余资金管理、“三公经费”管理、公车改革等。改革的效果是要达到做好了预算就做好了下一年的资金有效执行。好的预算要与政府采购、资产管理、绩效评价有效结合，但这些工作都属于一直在加强完善的工作，有的单位不够重视，敷衍了事，导致执行情况较差，单位内部问题多多，且不能形成有效整改，使得现在开展新制度衔接中在取得真实准确的数据方面存在难度，也就直接导致各个操作系统之间数据对接不上的问题。另外新制度的实施本身也会涉及部分科目及金额调整问题。

（3）新制度实施2019年年初科目及金额的确定存在较多问题

新制度实施2019年年初科目及金额的确定存在较多问题，主要是权责发生制与收付实现制的两种会计核算基础不一致，造成收入与预算收入、费用与预算支出的确认时点和范围均不一样，从而产生了会计核算差异，这种差异有的是由于确认时点不同造成的时间差异，有的是由于确认范围不同造成的永久性差异。对两种差异的准确处理，将会出现诸多具体问题。另外

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开立2019年新账时，将2018年年末余额转为新制度的期初余额，要按照新制度的科目设置和核算内容进行分析性填列，怎样结合单位行业和实际情况分析填列，也将会遇到诸多问题。 （4）政府财务报告编制要求高，技术强且工作量大

新制度要求，政府财务报告为“双报告”模式，包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。政府综合财务报告和政府部门财务报告的“双报告”模式，不但报告编制工作量加大，技术性也有较大增强，对编制人员的专业技术要求更高。政府财务报告的重点和难点是合并财务报表的编制，事业单位除了应当编制本单位财务报告，有下属单位的，还需要编制合并财务报告。众所周知，合同报告中合并抵消分录等相关处理比较复杂，需要编制人员具备综合处理问题能力，具备整体观，是政府部门财务报告编制中的难点，特别是下属单位级次和数量多的单位，合并报告的编制更为复杂。目前一些行政事业单位还存在会计核算基础不实，资产信息缺失，数据不完整，债务界定不清等问题，这些都加大了内部抵消操作的困难，也对合并报告信息质量准确性造成一定影响。

三、行政事业单位应采取的应对措施

（1）各单位需大力支持人员配置及人员业务培训

在各级部门的广泛宣传下，行政事业单位自身也应积极采取各种方式：如要求单位负责人能够理解新会计制度的基本理念和思想，理解其重要性及其应承担的义务和责任；积极主动解决不能适任财务岗人员问题、财务岗人员严重不足问题；在精神方面给予大力支持，帮助财务人员攻坚克难，努力克服求稳惧变的抵触心理，先要解决不怕变，不怕麻烦的问题，再解决变的好变的对问题；应重视财务人员的培训，对培训工作给予最大程度的支持，在学习时间和培训经费上给予保障，使广大财会人员全面掌握政府会计准则制度各项规定和具体要求，达到在实施政府会计制度过程中“不变形”、“不走样”的要求。 （2）积极完善财政改革以来各个操作系统数据衔接工作

各行政事业单位要主动完善现有各操作系统数据，如政府采购相关系统、财政综合平台各模块数据、行政事业单位资产管理系统、综合统计系统等。一般各系统都结合新制度，下发了衔接工作操作指南，各单位应根据指南，积极配合，将不能自行解决问题及时向上级单位反馈寻求帮助。例如将行政事业资产管理信息系统数据与单位财务账进行核对，核对资产分类、资产明细、资产名称、折旧期限、已计提折旧金额、摊销费用等是否一致，不一致的情况应统一修改，以此为契机，结合历年资产清查工作情况，将资产管理落实到位，为在根据新制度建账时，要对旧账中没有计提的折旧和摊销的部分补提折旧和摊销等衔接工作做好准备。 （3）扎实做好新旧制度衔接，平稳、准确过渡

行政事业单位在保证2018年决算数据准确性的同时，应对2018年12月份余额表进行逐项分析。主要从以下方面分析：一是需将两种核算模式产生的会计核算差异全部分析到位，分