内容发布更新时间 : 2024/11/14 12:22:22星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

如何预防村级干部职务犯罪

——以马山县危房改造中村级干部受贿案为例

一、引言

随着社会主义新农村建设不断推进，广大农村发生了翻天覆地的变化，农村经济得到进一步发展，农业结构进一步优化，农民收入逐年提高，同时也出现了一些新情况、新问题，特别是村级干部职务犯罪，已经成为当前阻碍农村经济社会发展的热点和焦点问题。村级干部在实施退耕还林、扶贫开发、危房改造、能繁母猪补贴等涉及惠农资金项目之时，利用职务便利实施犯罪，严重影响了党在农村政权的形象，影响了农村的社会和谐稳定。

马山县就曾经发生过多起村级干部职务犯罪的案件，特别是在危房改造过程中，时有案件发生。作为国家级扶贫开发工作重点县，马山县是中央危房改造政策的受惠县之一，但在农村危房改造项目中，却发生了多起村级干部职务犯罪案件，致使危房改造工程大打折扣，农民得不到真正的实惠，影响了党在人民群众中的形象。其中比较典型的有马山县金钗镇乐江村村委主任张应等人受贿案，加方乡龙头村、龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案等。这些案件已经不仅是个案，而是具有普遍性。前全国政协主席李瑞环同志就曾经说过：“反复出现的问题,要从规律性上找原因；普遍出现的问题,要从制度上找原因。”多发案件必然有其规律性原因，正确分析其原因，掌握其发生的规律，在今后实施涉及惠农资金项目工作时，清晰地理清工作思路，周密部署安排工作，防范村级干部职务犯罪，做到防患于未然，这样才能使党的优惠政策真正惠及民生，使农村经济发展更加稳定，社会更加和谐，使党在农村的执政基础更加殷实。

二、正文

（一）危房改造：一项惠及民生工程

2008年，中央为解决农村困难群众基本住房安全问题，决定在全国贫困地区实施农村危房改造试点工作，通过中央的财政投入和地方配套资金的投入，加大对农村危房改造的力度，使贫困地区的人民群众住上安居房，改善居住条件，让生产生活条件艰苦地区的人民群众也能享受到改革开放的成果。危房改造惠及的对象，重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户等。

为做好此项工作，中央规定，按照以满足农户基本生活需求为目的，以优先改造困难、最需要群众的危险房屋为原则，根据农村危房改造工程总体规划，各阶段的改造对象为：2008 -2012年主要改造五保房一、二、三级危房；低保户一级危房；困难房一级危房；一般户一级危房、茅草房；2013 -2016年主要改造低保户、困难户、一般户二、三级危房。危房改造采取“整县推进”、“试点先行”的方式进行，试点工程涉及的二、三级危房。在试点取得成功经验的基础上，对全国贫困地区进行危房改造才全面铺开。2008年，试点工作在部分贫困地区开展；2009年，中央加大资金投入，逐步扩大农村危房改造试点范围，增加危房改造任务，共安排117亿元补助资金，帮助贫困地区完成约204万农村贫困户的危房改造。中央规定农村危房改造试点补助标准为户均6000元，在此基础上，对陆地边境县边境一线贫困农户，东北、西北、华北等“三北”地区和西藏自治区试点范围内

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建筑节能示范户每户再增加2000元补助。同时，中央要求，中西部省(自治区、直辖市)在确保完成危房改造任务的前提下，要依据农村危房改造方式、建设标准、成本需求和补助对象自筹资金能力等不同情况，合理确定不同地区、不同类型、不同档次的省级分类补助标准，做好扩大农村危房改造试点工作。中央规定，在具体实施过程中，在切实体现体现公平、公正、公开和帮扶特困群众的前提下，在不改变危改资金用途的情况下，以农民群众满意为基础，根据危改户贫困程度、房屋危改程度实际情况，各地以可对户均补助标准进行适当调整。

广西是西部欠发达地区，而且大部分贫困地区是喀斯特地貌地区，危房改造成本较大，中央6000元补助标准很难在广西大石山区中建立起一座农村住房。按照“群众自建为主，政府给予适当补助”的原则，广西人民政府实行区、市和县级财政配套资金共同扶持的政策，总体上提高对农村危房改造的补助。马山县根据有关文件规定，制定出了对危房改造的补助标准，对各类扶助对象和危房等级的户均补助标准为：五保户一级危房，户均补助2万元；五保户二级危房，户均补助0.5万元；五保户三级危房，户均补助0.3万元；低保户一级危房，户均补助2万元；困难户一级危房，户均补助1万元；一般户一级危房，户均补助0.5万元；低保户、困难户、一般户二级危房，户均补助0.3万元；低保户、困难户、一般户三级危房，户均补助0.2万元。

按照这个标准，在马山县大石山区，以当地的物价水平，基本上能在农村建设一座安居住房。这是一项民生工程，工程的有效实施，将极大改善马山县人民群众的居住条件，让人民群众感受党和政府的关怀。

（二）防患未然：马山出台相关规定

为把中央危房改造政策落到实处，把有的限资金管好用好，马山县做了大量的工作，力求把危房改造工程做成安居工程、民心工程和惠民工程，为此，出台了一系列的政策措施：

1、加强对危房改造工作的领导。马山县成立了农村危房改造工作领导小组，负责统筹协调项目的推进工作。领导小组成员单位包括住建局、发改局、财政局、民政局、移民局、计生局、残联、扶贫办、审计局、地震局、国土局、监察局、林业局等。从领导小组成员单位组成来看，各个单位都有其职责，对危房改造项目工程实施起到规范与监督的作用。住建局是危房改造工作的主管单位，是此项工作的业主部门，负责危房改造项目的指导和协调，并会同有关部门负责编制农村危房改造实施方案等工作；发改局则是项目立项申报单位，负责与相关部门共同争取对口国家补助资金，统筹项目建设资金投入危房改造工程，检查指导农村危房改造工作；财政局负责项目资金的管理与发放，根据审定的补助资金，直接划拨到农户的户头，以防止资金截留；民政局的职责是做好农村危房改造工程项目中农村五保户、低保户和农村困难户的核查统计工作；移民局的职责是做好农村水库移民危房核查统计工作，按规定优先给予库区人民补助；计生局的职责是做好农村计生家庭和诚信计生家庭困难户的核查统计工作；残联的职责是做好农村残疾人困难家庭的核查统计工作；监察局的职责是负责对全程进行监督等等。从农村危房改造工作领导小组成员单位来看，马山县已经考虑得比较周全，并且与全县的残联工作、库区移民工作、诚信计生工作等中心工作有机结合起来，在造福全县人民的同时有力地推进各项工作。项目工作领导小组的成立，各负其责，分工合作，可有力地推进了农村危房改造工作。

2、制定了周密的工作方案。马山县为了做好危房改造工作，根据国家有关政策，制定了《马山县农村危房改造工程实施方案》。从《方案》来看，马山县明确了危房改造的目标任务，提出了改造标准。对危房改造任务，马山县按各乡镇现存危房量占全县危房总量的比例和“贫困优先、自愿申报优先”的名客分配原则，把指标分配到各乡镇。《方案》主要有以下几个方面的内容：一是提出了整个危房改造工作必须遵循的原则，即“政府主导、农民主体，公平、公正、公开，因地制宜、经济实用，统一规划、分步建设，适当集中、节能省地，最危险、最贫困优先”的原则，可以说，这些原则，为保障农村危房改造项目的顺利提供了依据。二是马山县在《方案》中提出了危房改项目

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的具体要求，即农村危房改造要优先编制村庄规划，对编制村庄规划并按规划进行建设的村屯，优先给予资金安排。三是马山县在《方案》中规定了农村危房改造项目的建设标准，即改造后建设面积不能低于人均13平方米，五保房建设面积不能超过40平方米等要求，同时也明确了全县危房改造户的补助标准，即：五保户、低保户1.9-2.2万元，计生户、贫困残疾户1.7-2万元，一般困难家庭户1.5-1.8万元。

3、制定了严格的工作规程。马山县为了使整个危房改造工作规范有序，做到公开、公平、公正，制定了严密的补助资金申请与审批程序，力图通过流程的规范去规避危房改造过程中可能出现的资金挪用风险。一是规范申报流程。即规定由农户提出危房户改造项目资金补助申请，填写申请表交到村委，村委收到后，进行初审、拍老房旧照等一系列工作，然后上报乡镇。二是公开审批过程。乡镇人民政府接到村委的申报材料后，根据有关文件确定补助对象，进行张榜公示，公示时间不少于7天，同时，组织人员上门核查，提出初步意见。在公示期满后，将公示结果及核查意见一并上报县危改办。三是严格审核程序。即县危改办接到乡镇人民政府上报的材料后，组织召开有关部门联审会议，确定补助方对象和金额后，报县人民政府审批；审批通过后，才能确定农户为农村危房改造补助对象。四是资金划拨流程科学合理。户主在工程主体完工后方能向所在村委会提出资金划拨书面申请，填报危房改造资金补助申请表，递交给村委，由村委上送乡镇人民政府；乡镇政府接到资金申报表后，上报县危改办；危改办实地考察示，确认房屋改造完成后，拍照存档；由危改办向财政提出资金划拨通知；县财政局接到划拨通知后，从专项经费中直接把资金划拨入农户户头。

4、严格资金管理。马山县还出台了补助资金的管理和使用方法，规定农村危房改造政府补助资金实行县级财政专户管理，专款专用，封闭运行，严禁将补助资金用于非农村危房改造项目。为了能使资金补助到位，使人民群众真正受益，马山县在实施农村危房改造过程中，加强资金筹措，采取“争取国家支持一点，自治区级补助一点，市县补助一点，农户自筹一点，社会捐助一点”的办法，多渠道筹集农村危房改造资金。从中央方面，马山县筹措到补助资金2299.375万元；从自治区方面，马山县筹措到配套资金2303.8万元；从市、县方面，筹措到配套资金809.2万元。市级配套户均补助标准为1500元，需配套资金424.5万元。上级考虑到马山县为国定贫困县，县级配套压力较大，将县级配套户均补助标准由2600元调整为2000元，需配套资金566万元，扣除自治区的倾斜补助资金181.3万元，实际县级需配套资金384.7万元。三项资金合计5412.375万元，不足部分由群众自筹。

按理，如此严密的流程规范与制度设计，应该管得住农村危房改造资金。但是，百密终有一疏，在实施的过程中，马山县危房改造项目还是出现了问题，而且不是一起案件，而是多起案件发生，具有普遍性。研究这些案件发生的原因，找出对策措施，对今后开展涉农资金项目管理具有借鉴意义。

（三）始料未及：“硕鼠”依然有机可乘

马山县在实施农村危房改造项目过程中，到目前为止，没有发现乡镇级以上的领导干部或工作人员侵吞、挪用危房改造项目资金的现象，也没有行贿受贿现象，倒是村级干部，出现了大量的侵吞危房改造项目资金的现象和行贿受贿现象发生，比较典型的两起案件：

案件一：马山县金钗镇乐江村村级干部侵吞危房改造项目资金和行贿受贿案。

2009年9月，时任金钗镇乐江村党支部书记张应在接到上级文件要求开展危房改造项目通知后，觉得这是一个发财的机会，他召集村“两委”全体成员开会商议，决定对危房改造农户每户收取200—300元不等的照相费、材料费。随后，他们在发动困难群众申报危房改造项目时，妄称要收取照相费、材料费等各种费用，在村民领取申报表格的时候，他们收取了各种费用，由村委副主任黄志文负责保管。

案件发展到这个时候，我们看到，村民对中央的危改改造项目根本不了解。中央惠及农村的危

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改政策没有宣传到位，存在着宣传上的盲区，村级干部和贫困户所掌握的信息不对称，使村级干部有机可乘。作为惠农项目，中央有关文件要求是不收取任何费用的。而马山县并没有宣传到位，可以说是忽略了宣传工作。在危房改造项目工作领导小组中，竟然没有宣传部门参与。这不能不说在考虑工作领导小组成员的时候，没有把宣传工作考虑进去，思想上对宣传工作重视不够。按理，任何一项工作，都要把宣传作为前提工作进行的，必须把宣传工作做到家喻户晓，这样，在实施的过程中才不会有宣传盲区的存在，也才不会让“硕鼠”有机可乘。虽然马山县在农户申报危改项目过程中也有公示，但公示只是做到让农民知晓谁能获得补助，农民并没有知道他们所报的材料是不需要任何费用的。如果马山县在项目启动之初，重视宣传工作，利用电视台、广播、报纸、横幅、标语等宣传方式，采取地毯轰炸式宣传，让村村户户对危房改造工作的知晓实现无逢对接，群众知晓率提高，那么，村级干部就没有下手的机会。可惜，马山县有关领导没有意识到这一点，忽略了宣传工作。

金钗镇乐江村村级干部一班人马在2009年尝到甜头后，2010年—2011年间，村“两委”成员开始变得更加胆大妄为，变本加厉，除了对危房改造农户收取材料费外，他们还对每个危房改造户吃2000—8000元不等的回扣。张应、黄志文等人分别跟农户说，上级追加的危房改造指标是他们争取得来的，是他们花费钱财请有关部门领导吃饭、送礼得来的指标，需要农户支付相应的费用。很多农户不明就里，他们认为村级干部为他们谋了利益，对村级干部感激不尽。村级干部和他们商定，待到危房改造资金下拨后，每户收取2000—8000元不等的活动经费。此时，危房改造户不仅没有意识到这是村级干部在犯罪，而是认为村级干部在帮助他们；他们没有意识到这是在送村级干部走上不归路，而是对村级干部感恩戴德，他们给村级干部送钱又送礼，请吃又请喝。此外，张应等人还对受贿方式进行“创新”，因为分配到乐江村的指标有限，他们就通过让两户或三户共用一个指标的方式从中获取私利，在分配资金时，谁给他们钱多他们就分配给谁多一些，这样，造成群众争相给村级干部送钱送礼的局面。2010年—2012年，乐江村委共向危房改造户违规收取款项共计151300元，而这些非法所得，都变成了他们的囊中之物。对这些资金，他们先后瓜分充饱私囊，其中：2010年春节前，经村委一班人马商定，对危房改造项目所收取的费用进行分赃，村“两委”5名村级干部每人各分得2000多元；2011年每人各分得3000元；2012年张应、黄志文、黄立明每人各分得7000元，其他3名村干每人各分得6000元；2013年初，村“两委”6人每人各分得2000元，村委其他日常开支24500元，剩余数额由黄志文保管。

2013年初，有部分村民从其它村屯获知农村危改项目不需要交任何费用后，他们向有关部门反映了情况。最终，纸还是包不住火，举报信交到马山县纪委。2013年5月16日，马山县纪委责成金钗镇纪委对张应、黄志文进行立案调查。2014年1月17日，在充分掌握证据的情况下，马山县检察院向法院起诉张应、黄志文、黄立明、马瑞光、梁振基等人。2014年3月，马山县人民法院一审判处张应有期徒刑十年六个月，判处黄志文有期徒刑十年，其它村干也受到了相应的处罚。

在这起案件中我们可以看到，在实施涉及惠农资金项目时发生村级干部职务犯罪的主要原因是：一是宣传不到位，村民知晓率低是案发的主要原因；二是村干素质差，没有为民服务的宗旨意识，这是内因起作用；三是监督不力，致使“硕鼠”有机可乘。

案件二：加方乡龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在危房改造项目中行贿受贿案。 村级干部职务犯罪具有普遍性，还体现在马山县另一个乡的村级干部职务犯罪上。

2010年5月，马山县检察院收到了时任广西壮族自治区党委常委、南宁市委书记车荣福批示的一封信件。信件反映，马山县加方乡个别村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中，向农户索要手续费、经办费和好处费等。信是直接寄给时任南宁市委书记的车荣福同志的。车荣福在来信上批示：农村危房改造项目是党中央的一项惠民政策，是一项民心工程，决不能让一些村级干部把此项工作变成“离心工程”。车荣福指示，马山县要抓紧时间查处相关责任人，决不能姑息农村

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村级干部贪腐行为，影响我们党在农村的形象。马山县检察院收到批示信件后，立即责成乡纪委进行调查。乡纪委的办案人员深入加方乡的龙头村、龙岗村、龙开村等村屯，他们走村入户，与群众座谈，安抚群众，帮助他们克服害怕心理。调查发现，当地一些村级干部具有村霸的性质，群众都怕他们。因为怕得罪村级干部，怕村级干部报复，所以举报人采取匿名举报，查证比较困难。办案人员不畏艰难，日夜走访群众，查找线索，很快发现加方乡龙头村原党支部书记覃某有索贿行为，于是决定立案侦查。

经查，马山县加方乡龙头村原党支部书记覃某以帮农户争取危房改造指标、拍照费、手续费、经办费等名目，向群众索贿受贿。自2009年至2010年间，覃某在危房改造项目中多次向受惠群众伸手要钱。而他的理由是，村委在给群众填表、拍照等过程中，产生各种各样的费用，如拍照，他个人要购买相机，要冲晒相片等，这些都是他个人的支出。另外，他还吹嘘，经他多方联系，亲自出马，为本村争取多得指标。而群众不明就里，以为是覃某为他们谋得了利益，心甘情愿地送钱给他。

覃某的这种行为，传到其它村，其它村的村级干部也纷纷效仿，收受村民钱物的理由和覃某如出一辙。看似合情合理的由头，其实是村级干部们欺骗人民群众、从中谋取私利的手段。村民们不明就里，纷纷给当地的村级干部送礼。有些村民为了争得危房改造指标，竞相给村级干部送礼和请吃，一个比一个送的多，一个比一个请吃的好。一时间，加方乡各村的农民给村级干部送礼请客吃饭蔚然成风，极大地带坏了当地的风气，使当地社会风气乌烟瘴气，败坏了社会道德，影响了党的形象。办案人员感到问题的严重性，他们加大办案力度，在查办龙头村覃某的案件的同时，扩大查找案件线索范围，顺藤摸瓜，查办了加方乡龙岗村、龙开村干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案3件3人。

2010年12月，在掌握充分人证物证基础上，马山县检察院向马山县法院提起诉讼，对加方乡3起村级干部利用职务之便行贿受贿、吃回扣等进行查处。最后，马山县法院对这3起受贿案作出有罪判决，覃某等人受到了法律的制裁。这3起损害农民群众切身利益的案件宣判后，2011年春节，马山县检察院研究决定，把查获的涉案赃款退还给农户，让他们过一个舒心年。在加方乡农村危房改造补助款退还仪式上，马山县检查院反贪局局长韦谦虚同志将涉案款悉数退还给受害群众。

（四）痛定思痛：亡羊补牢为时未晚

随后，马山县在危房改造项目实施过程中，修改和完善了相关政策，修正了有关规定，采取有力措施，防范村级干部职务犯罪再次发生。自2013年以来，再也没有类似的案件发生。马山县主要采取如下措施：

1、加大对农村危房改造工作的宣传力度，做到家喻户晓。在随后的危房改造项目工作中，马山县在宣传方面采取了如下措施：一是利用马山县电视台、《马山时讯》（当地一份政务报纸）、广西马山网、马山政务信息网等媒体，对项目实施的内容、要求、申报程序、受益人公示等等，实行地毯轰炸式宣传，使信息覆盖实现村村屯屯无逢对接。二是通过宣传加强思想教育，增强村级干部的宗旨意识。利用全党开展的党的群众路线教育实践活动的机会，马山县要求农村基层党组织要有针对性地定期召开民主生活会，广泛开展交心谈心、批评和自我批评活动，使农村党员干部在思想上自我预防。三是通过宣传加强农民群众法律意识。有关职能部门尤其是检察机关主动出击，采取“送法下乡”等形式，深入农村开展法制宣传和反腐败宣传，增强群众的监督意识，提高识别、揭露村级干部职务犯罪的能力，切实保障农民的合法权益不受侵害。

2、改革村级干部选拔任用制度。选贤任能，是杜绝村级干部职务犯罪的治本之策。马山县的村级干部职务犯罪，与他们的低素质有关。长期以来，马山县选拔村级干部难以走出“乡村”圈子，素质较低的村级干部已不能适应社会主义新农村建设的需要。为更好地服务新农村建设，马山县采取了如下措施：一是改革村级干部选拔任用制度，冲破传统身份、城乡、地域等人才壁垒，向社会

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