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重庆人学硕丨:学位论文 2信访制度的综合分析
的群众信i方活动反映的焦点是社会保障、农村农业农民、城钺拆迁、干部违法违 纪、司法机关枉法裁判等问题。
1982年2月第三次全国信访工作会议召开，总结过去信i方工作的经验，《党
政 机关信访工作暂行条例（草案)》的制定标志着信访制度歼始进入了新的时期。
1995 年国务院颁布实行《信访条例》，这iH式标志着国家将信访制度纳入到法制
轨道。 信访制度已经随希时代变化发生了质的变化，从共产党的群众路线为政治运动服 务的工具转变成一项为公民行使民主权利，参政议政，对国家机关、组织团体及 其工作人员进行社会监督的方式。2005年《信汸条例》对原条例进行了较大修改, 强化行政机关的贵任，要求畅通信访渠道，完善维护信访秩序，创新机制，促进 信访工作效率的提岛和社会效果改袢。新《信访条例》的出台对于加速我国信访 工作法制化进程具有重要的指导意义。
综上所述，信访制度经历了不同的发展阶段，在不同时期发挥的作用也+同。 尽管现行信访制度已经逐渐纳入法制轨道，在保障公民民主权利、监督国家机关 及其工作人员等方面发挥了?要作用，但必须指出信访制度的结构和运行方式与 3前国家政治文化和民众心态存在着许多契和之处，导致民众在寻求权利救济时, 多数情况下选择信访而非其他权利救济方式，如行政诉讼，行政复议等，致使引 发社会大众信访不信法现象。
3信访不信法的现状剖析
3.1信访不信法概念解析
各级信i方机构是政府依据法律法规设立的，信访活动也受到阒家相关的法律 法规和政策的管理。在此意义上，公民信访是行使法定权利，并没有脱离法律的 约朿，这是依法：公民依靠信访活动寻求权利救济，期银自身的合法权益获得保 陣，这是信法。但笔者在本文说的信访不信法现象表现为当争议出现，百姓首先 想到的不是诉诸司法寻求解决，而是寻求信访：信访人不信司法权威.只信党政 机关权威：不相信正常司法救济程序，只信任信访救济途径：西姓信上不信下， 信大不信小，信的是如何找到对的人，找到有权的人，用非常规的手段，不受法 定程序限制能够?次性地解决问题。所以笔者认为信访不信法概念是指信访人寻 找最有权力的机构或人员，希望它们用权力解决问题，而不足依靠法律程序解决 纠纷。
3.2信访不信法的现状
论述信访不信法的现状前，先叙述笔者身边的一个真实案例。
笔者家乡在江西省的一个小镇，邻居老杨有个在邻镇小学当教师的儿子小杨, 小杨在2010年3月骑摩托车去上班的途中，18遇车祸，造成大脑瘫痪，不幸成为 植物人。在经过交繁部门鉴定小杨承担三成贵任，肇唞存承担七成贞任。老杨认 为交骛部门收受策讲者贿赂，鉴定不公正，遂带领亲朋好友找到交繁部门要求t 新鉴定为荥琪者应该承担全部责任。在要求无果后，老杨怒砸交繁大队长办公室, 还痛
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巫庆大学硕士学位论文 3信访不信法的现状剖析
兎庆大学硕十学位论文
打大队长：其随后来到县委书记办公室，要求县委书记做出批示，认定榮事 者承担全责和其儿子诚于工伤，县委书记表示这些工作应该去找相应部门解决， 不归他管，老杨和K亲朋好友就把县委书记办公室给砸了：老杨起诉到法院，法 院审理终结判决荣唞者赔偿30多万，老杨认为赔偿太少，要求法院蜇帘，并去县 检察
3信访不信法的现状剖析
院和县委信访，要求这些单位对法院施加ffi力，提高赔偿。老杨在县级单位 丨?.访无果后，认为县政府及相关部门不但不为民做主，而且接受贿赂包庇肇唞者， 因而幵始了 ?级又?级的向上信访，直至省级单位。在等待省级中.位处理结果期 间，老杨还做出一件社会影响极大的事情，老杨带领其家人和亲戚朋友用车子把 他昏迷的儿子载到车祸地点，二十多人把唯一的县道堵塞了。这-?堵造成交通完 全停滞了十个小时，车辆排了十多里路。在面临上层领导瓜力，下面群众怨卢载 道的情况下，县政府完全认可了老杨的要求，并且县政府带头_款，号召所有单 位为小杨募集医疗费用。另外政府还给予50多万抚慰金。至此，老杨持续了血个
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重庆大学硕I：学位论文 3信访不信法的现状削析
重庆大学硕士学位论文 3信访不信法的现状制析
多月的信访才兑停止。在笔者询问下，老杨说加上宠咯者的赔偿和政府的抚慰金 一共得到九十万左右钱款。
根裾这个身边的案例，和这儿年发生的事件及阅读众多相关文草和论文，笔 者认为我国目前存在着广泛的信访不信法现象：
第一，近些年涉诉信访的兴起表明社会信访不信法问题严茁化。如果说参与型 信访、求决型信访，是信访人行使其宪法权利，那么涉诉型信访，就是穷尽权利 救济之后的努力或者直接不去诉讼、使用4法程序解决问题，最佳的体现了信访 不信法现象和实质。涉诉信访内容既可能与实体问题有关，乂可能与程序问题有 关。法治社会甩，法院审判具有终局性和权威性，既追求实体iF.义，乂保障程序 正义。但我国现实情况是，当法院审理判决令当苹人不满意时，当讲人就会怀疑 司法机关的公IF.性。不管法官是ffi存在腐败行为，当琪人都会釆取行动寻求救济, 但其不楚选择上诉，而是开始?级又一级的信访，以期通过诉讼外的方式达到诉 讼的目的。既在法院“闹访”要求重审，乂在检察院或政府“缠i方”，进行申诉要求 对法院施加压力。同时，我国所有的国家机关都可能接受这些涉诉信访，甚至有 些领导会做出批示怠见，要求法院做出符合信访人要求的裁判。公民和国家机关 的这种行为损宵人民法院的独立性和权威性，只在追求实体正义，忽略程序正义, 因而涉诉信访与法治之间是一对矛盾体。个别涉诉信访事例的成功导致老百姓认 为大闹人解决，小闹小解决，不闹不解决：认为只要继着这些领导，总有一个领 导会帮其?解决：认为一个人正常信访没用，-?群人非正常信访才奏效。当事人经 过信访ifij?非诉讼解决纠纷冲突，并达到诉讼的目的，S至得到诉讼R的外的额外 利益时，就会有更多的人效仿，导致涉诉信访越来越多.百姓越来信汸不信法。
第二，信访不信法现象表现为当前信访机构成为纠纷解决机制中的主要甚至 最终部门。信访机构的受理范围过大，远远超过了法院受理案件的范围。信访机 构儿乎可以受理所有的社会问题，大到国家人事，小到邻里纠纷，而相反，法院 却受种种限制，受理案件的范围有限，比如行政诉讼中，法院就只能审査具体行 政行为的合法性，而关丁?抽象行政行为或行政行为的合理性的案件，法院是不能 受理的。同时，信访机构的错位、越位处理信访事项的行为相当符遍。即使法院 可以受理审判一件纠纷争议，但只要百姓进行信访，在党政主要领导人的指示下, 信i方机构敢于受理并且处理好，如政法委机关受理涉诉涉法信访案件，政法委是 可以直接调出案件卷宗资希，然后提出所谓的指导意见，而法院只能根据这些指 导意见进行判决或者改判。信访机构受理事项范围宽广，错位、越位处理信访小 项，这在一定程序上起到保陣公民合法权益的作用.但也导致公民认为信访机构 是“超级法院”，当出现纠纷争议时就?般会选抒信访救济而非司法救济，从而加剧 社会信访不信法问题。
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觅庆人学硕士学位论文 3信访不信法的现状剖析
觅庆人学硕士学位论文 3信访不信法的现状剖析
第三，信i方不信法现象表现为公民过度依赖信访的救济功能。我国iH在逐步 完善法治，似我国的司法部门还存在着一些问题，如司法腐败、司法人员的紊质 参差不齐。这就可能导致公民在诉诸司法程序时，诉讼H的不但没有达到，自身 的权益受到损害，反而增加;H:他利益损失，如诉讼成本的投入。而且，我M各级 党政机关，都强调稳定压倒一切，冲突要在基层化解，实现“？ h访”。甚至对地方 领导实行一票否决制，如果一个部门、一个机关单位被人信访，该领导的政绩就 会受到影响，甚至主要领导要下课。在这样巨大政绩压力下，领导们自然为稳定 而压倒法治，甚至抛弃K?他合法合理的东西。并且在我因现行的休制当中，地方 党政领导人的权力过大，在党内的地位远远高于法院的院长和检察院的检察K, 司法部门的独立性和权威性都受到了行政权的极大挑战。在审理案件时法官+能 依据法律法规和内心确信做出裁判，而受到其他因素的左右，并常常屈服r行政 权力。所以就会出现这样的现象，面对正常信访，领导会出面维护百姓的合法权 益；面对闹访、缠访等非IH常信访，就花钱买稳定，正如前文提到的笔者身边的 案例。在司法部门自身存在一些内部问题及中ffl当前刚性维稳、追求“零上访’’的前 提F,公民通过司法程序可能无法保障权益，而信访救济却能够保陣权益，甚至 令其获得其他非合理非法的利益，这就促使公民过度依赖信访的救济功能，社会 信访不信法现象越发严峻。
4信访不信法现象的危害性 4.1加重个人成本和社会公共成本，不
利于社会财富的积累和分配
信访制度的规范性和程序性相对不完善，并且信访案件的处理缺乏理性和专 业性，导致信访制度是一个道德成本和经济成本都很高的制度。政府公信力的下 降，司法部门独立性和权威性受到破坏是信访不信法带來的道德成本，而经济成 本的高昂也是显而易见。里然信访开始之时的成本较低，只需一封信或者就近上 访就可能达到信访目的，但信访人一次信访很难彻底解决问题，通常是要从村走 到乡，从乡走到县，直至省，如果问题还没有能够在这些地方得到解决，那他们 最终都会前往北京。这时信访人的吃、住、行等费用就是一项很大的成本投入。 而且在信访过程中，还可能遇到政府截i方等行为，那时信访人的人身安全和自山 就有可能受到侵害。信访人经济成本投入高，人身安全和ri由的保障率低，而信 访成功率却很低，只有少数人能够通过上访达到自己的目标，所以信访对信访人 而言，投入与产出不成正比。政府在信访制度上的经济成本也是不菲，政府不仅 需要在信访中付出一定〗卜:常比例的人员和物质投入，负责日常工作，还要为降低 信访最投入非正常的人力、物力和财力。这笔非』卜:常的投入包括花费于信访源头 的成本：和拦截上访，接回上访人所需花费的成本，如驻京办，办学习班等：以 及为解决信访问题，满足信访人非正常非合理性的要求所花费的成木。所以信访 +信法现象是对社会资源的浪费，不利于社会财w的积累和社会资源的合理分配。
重庆大学硕士学位论文 4信访+信法现象的危$性